Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 892/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...] w P. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor ZGiKM [...], orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 7.264 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej dnia [...] grudnia 2008 r. współwłasność w 1/2 części K. K. oraz w 1/2 części J. K., spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi - ul. [...] oraz o zobowiązaniu K. K. oraz J. K. do wniesienia ww. opłaty w kwotach po 3.632,00 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dnia [...] września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 14.528,00 zł.
Kolegium wskazało następnie, że strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji argumentując, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jako że na ul. [...] nie doszło do wybudowania drogi, a jedynie do jej przebudowy, co wyklucza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Strony powołały się na decyzję o środowiskowych warunkach zabudowy Prezydenta Miasta P. nr [...], w treści której operowano w odniesieniu do inwestycji na ul. [...] pojęciem przebudowy oraz na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), z którego wynika, iż roboty prowadzone w ramach inwestycji na ul. [...] nie wymagały pozwolenia na budowę i stanowiły przebudowę drogi.
Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium wskazało, iż podnoszone przez strony argumenty dotyczą w istocie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia i nie mogą być uznane za wystarczające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Kolegium podniosło, iż organ, działając w ramach ustawowych kompetencji dokonał określonych ustaleń faktycznych. Przy przyjęciu postępowania organu na etapie gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny za prawidłowe, brak jest podstaw do twierdzenia, że organ przekroczył swe ustawowe umocowania lub decyzja rażąco narusza prawo. W ramach postępowania nieważnościowego Kolegium nie jest uprawnione do weryfikacji wszystkich aspektów sprawy, a jedynie do rozważenia, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. Innymi słowy postępowanie, które nie jest prowadzone w ramach nadzoru w toku instancyjnej kontroli, nie upoważnia organu do całościowego badania sprawy we wszelkich jej aspektach, łącznie z analizą postępowania dowodowego.
Kolegium wskazało, iż na ulicy [...] dokonano budowy nawierzchni, pieszo-jezdni, chodników, miejsc postojowych, zjazdów. Z treści decyzji nr [...] wynika, że przed inwestycją realizowaną w 2008 r., na ul. [...] nie było umocnionej nawierzchni, którą stanowiły niekontrolowane nasypy. Nie istniała w przedmiotowej lokalizacji droga w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Nie mogło zatem dojść do przebudowy obiektu nieistniejącego.
K. K. oraz J. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w rozpatrywanej sprawie ewentualne naruszenie prawa wynika natomiast z interpretacji przepisu art. 145 u.g.n., który nie określa znaczenia terminu "wybudowanie drogi" i tym samym wymaga stosowania wykładni innej niż gramatyczna. W orzecznictwie kwestia ta jest różnie rozstrzygana i stanowisko czym jest czynność "budowa drogi" i jak rozróżniać ją od innych prac drogowych, podlegało znacznej ewolucji. Również orzekający w sprawie skład Kolegium nie podzielił poglądu wyrażonego poprzedniej decyzji i uznał, że w sprawie miało miejsce jedynie podwyższenie parametrów technicznych drogi o ustalonym już wcześniej przebiegu, bez zmiany pasa drogowego.
Kolegium zaznaczyło, iż rozumienie terminu "wybudowanie drogi" budzi wątpliwości, jednakże zarzut, jakoby podczas orzekania w sprawie na podstawie tego przepisu, doszło do rażącego naruszenia prawa, jest w świetle tego co wskazano powyżej - nieuprawniony. Podkreślono bowiem, iż niedający się w sposób jednoznaczny rozsądzić spór co do faktu, czy w niniejszej sprawie miało miejsce istotnie wybudowanie drogi, czy tylko jej modernizacja, jest zbyt wątłą podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, wobec rygorystycznego sformułowania przez przepisy prawa przesłanek nieważnościowych i preferowanej zasady trwałości decyzji administracyjnych.
K. K. i J. K. wnieśli skargi na powyższą decyzję Kolegium. Zarzucono jej naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu strony, do której decyzja jest skierowana; naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu daty wydania decyzji; naruszenie art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi stron dwóch egzemplarzy zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nieumożliwieniu stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że brak jest przesłanek do uznania, że decyzja z [...] grudnia 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na nieustaleniu, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do budowy, czy też rozbudowy drogi przy ul. [...] w P., a także czy doszło do samowoli budowlanej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło kontrolę poprawności rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2011 r.; naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 albowiem organ nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy treści dokumentu wskazującego na okoliczność, że realizowana w 2008 r. na ul. [...] inwestycja była przebudową, a nie budową drogi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skarg.
Postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. W granicach sprawy Sąd ocenia, czy organ nadzoru prawidłowo przyjął, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Sąd wskazał, iż rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym Kolegium prawidłowo uznało, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że doszło do wybudowania drogi. Przedmiotowa ustawa nie definiuje bowiem pojęć "droga" oraz "budowa drogi", nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zdaniem Sądu dla ustalenia znaczenia tych pojęć należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych).
W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. Kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową".
Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy rozbudowy drogi), a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych.
Także konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż ta przesłanka nieważnościowa w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła. W świetle art. 145 tej ustawy organ wydający decyzję był bowiem umocowany do ustalenia opłaty adiacenckiej, po uprzednim stwierdzeniu, że w wyniku zrealizowania inwestycji doszło do stworzenia skarżącym warunków do korzystania z drogi, co w konsekwencji spowodowało wzrost wartości nieruchomości stanowiącej ich własność.
Również zarzut wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej jest nieuzasadniony. Pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej jest jednoznaczne, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne". Sporna decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – powołanego powyżej art. 145. Należy tu odnieść się do ustaleń stanu faktycznego, wynikających z akt sprawy. Stwierdzenie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wymagało bowiem zbadania, czy przed inwestycją drogową, o której mowa w decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga przy ulicy [...] stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie, czy też powstała w drodze przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli, choćby tylko o charakterze budowli ziemnej.
W operacie znajdującym się w aktach sprawy biegły zapisał, iż przed robotami przedmiotowa ulica była drogą nieurządzoną – gruntową, oświetloną. Taki stan potwierdzają zapisy wcześniej wydanej decyzji środowiskowej, w której wskazano, że ulica ta nie ma umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości 0,2(0,8 m zalegają piaski drobne i pylaste. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: (a) budowy kanalizacji deszczowej i odwodnienia na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...]; (b) przebudowy istniejącego gazociągu i przyłączy do granic posesji, a także – co tu szczególnie istotne – (c) "budowy nawierzchni pieszo-jezdni, chodników, miejsc postojowych, zjazdów bramowych oraz wykonanie oznakowania poziomego i pionowego". Zestawiając zatem przywołane przepisy z tak ustalonym stanem faktycznym, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., że na ulicy [...] doszło do przeprowadzenia robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli w postaci drogi (wykonano nawierzchnię pieszo-jezdną, miejsca postojowe, w części chodniki, a także kanalizację deszczową i odwodnienia), a nie do jej przebudowy. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżących, iż brak było podstaw do ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej. Załączony do operatu wydruk z komputerowej bazy ksiąg wieczystych potwierdza zasadność wyznaczenia w tym przypadku stron postępowania oraz adresatów decyzji o ustaleniu opłaty.
Również zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2013 r. zawierają wskazanie daty wydania rozstrzygnięcia oraz oznaczenie adresatów. Z decyzji tej wynika, że została ona skierowana do K. i J. K. w związku ze złożonym przez strony wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafny.
Pełnomocnik skarżących ponadto zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postepowania, polegające na niedoręczeniu skarżonej decyzji oraz uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W sprawie bezsporne jest, że adwokat T. C. jest pełnomocnikiem obydwojga skarżących i do niego była kierowana korespondencja w ramach postępowania nieważnościowego. Ewentualny brak wysłania przez organ podwójnych egzemplarzy pism, przy ewidentnej tożsamości sytuacji prawnej i faktycznej każdej ze stron, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Co do uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów wskazano, że pełnomocnik skarżących miał taką możliwość, o czym został poinformowany przez Kolegium w piśmie odebranym przez pełnomocnika w dniu 6 marca 2013r.
Zatem przed wydaniem decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2013 r., pełnomocnik był poinformowany o możliwości odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Niedostatki postępowania prowadzonego przed Kolegium nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w sposób istotny oraz nie przyczyniły się do uniemożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Sąd zgodził się z Kolegium, że w prowadzonym przed nim postępowaniu nieważnościowym nie było możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W postępowaniu takim nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy administracyjnej zakończonej w postępowaniu zwykłym, ale jedynie dokonuje oceny legalności tego postępowania i wydanej w nim decyzji przez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych. W tej sytuacji czynienie organowi nadzoru zarzutu, że nie uwzględnił zgłoszonych w tym względzie wniosków dowodowych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia ewentualnego wymogu uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalający opłatę adiacencką wiązały skutki wynikające ze skutecznego zgłoszenia zakończenia inwestycji, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Na etapie rozpatrywania sprawy w trybie nieważnościowym sytuacja ta nie zmieniła się.
Skoro w ramach postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej organ administracji zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, w tym ustalić czy doszło do budowy czy przebudowy drogi, to wskazywane przez skarżących pisma w których jest mowa o braku wymogu uzyskania decyzji lokalizacyjnej w związku z inwestycją określoną jako "przebudowa drogi", są jedynie jednym z dowodów, na podstawie ten stan faktyczny jest ustalany. Jak wyżej wskazano, pozostała dokumentacja akt sprawy pozwoliła przyjąć organowi ustalającemu opłatę adiacencką, że w tym przypadku doszło do wybudowania drogi.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając jednocześnie swoje decyzje w zgodzie z art. 107 §1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K. i J. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2013 r. pomimo, że:
- a) nie zawiera ona wskazania strony, do której jest skierowana ani daty jej wydania, przez co narusza art. 107 § 1 k.p.a.,
- b) nie została ona prawidłowo doręczona pełnomocnikowi stron, przez co naruszono art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a.,
- c) przed jej wydaniem nie umożliwiono pełnomocnikowi strony wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co naruszono art. 10 k.p.a.,
- - art. 141 ust. 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu, dlaczego brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2013 r. nie był istotny, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przy sformułowaniu uzasadnienia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia mogłoby się okazać, że uchybienia to było istotne, a przez to decyzja winna zostać uchylona;
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2013 r. pomimo niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. nie doszło do wydania jej bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy strona powołuje się na ustalenie opłaty adiacenckiej od przebudowy drogi, czy też budowy dokonanej bez pozwolenia budowlanego (samowola budowlana), albowiem zdaniem organu ze względu już na sam charakter sprawy, nie jest dla niej właściwy tryb stwierdzenia nieważności decyzji, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uznanie, że wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była nieprawidłowa oznaczałaby konieczność uchylenia decyzji i przekazanie jej organowi celem ustalenia jaki charakter miała inwestycja (budowy, czy przebudowy) i czy decyzja z [...] grudnia 2011 r. jest nieważna;
- - art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez ustalenie w zastępstwie organu, że inwestycja była "budową", czym przekroczono granice kontroli legalności decyzji;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na:
wydaniu orzeczenia z pominięciem licznych dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazujących na fakt "przebudowy" drogi, oparciu orzeczenia i jego uzasadnienia na dowodach nieznajdujących się w aktach sprawy (a dotyczących innej inwestycji, o której orzekano wyrokiem IV SA/Po 543/12), powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem oparcie orzeczenia i jego uzasadnienia na materiale zgromadzonym w sprawie, prowadziłoby do odmiennych wniosków, a tym samym do wydania orzeczenia uchylającego a nie utrzymującego decyzję z [...] czerwca 2013 r. w mocy;
- - art. 141 ust. 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, dlaczego WSA w Poznaniu nie uwzględnił zarzutu skargi - naruszenie art. 7 k.p.a. przez organ polegającego na nieustaleniu w decyzji z [...] czerwca 2013 r., czy w stanie faktycznym sprawy doszło do budowy, czy też rozbudowy drogi przy ul. [...] w P. a także czy doszło do samowoli budowlanej, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przy sformułowaniu uzasadnienia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia mogłoby się okazać, że zarzut był słuszny a decyzja winna zostać uchylona;
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2013 r. pomimo, że organ wydał ją z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. albowiem organ nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy treści ani decyzji o środowiskowych warunkach zabudowy Prezydenta Miasta P. nr [...] ani pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2008 r., którego adresatem był Zarząd Dróg Miejskich na okoliczność, że realizowana w 2008 r. na ul. [...] inwestycja była przebudową a nie budową drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa przepisów postępowania może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w przypadku, jeśli wykazane w skardze kasacyjnej uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną nie zdołał wykazać, by którykolwiek z podniesionych w niej zarzutów mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja administracyjna stanowiła rezultat oceny, czy przy nałożeniu na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej doszło do naruszenia prawa w formie kwalifikowanej – to znaczy w drodze decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub wskutek rażącego naruszenia prawa – dotkniętej zatem wadami określonymi w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że zarzuty dotyczące braku wskazania adresatów decyzji i jej daty są całkowicie nietrafne. Oba te elementy zostały w sposób wystarczająco jasny i jednoznaczny określone w zaskarżonej decyzji. Określona data rozpatrzenia sprawy i oznaczenie wnioskodawców nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja czyni w wystarczającym stopniu zadość wymogom art. 107 § 1 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał także, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby doręczenie mu dwóch egzemplarzy zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie wskazano także, w jakim zakresie brak zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w trybie art.10 §1 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mógł wpłynąć na wynik sprawy w sytuacji, w której te materiały nie uległy żadnemu rozszerzeniu w okresie po wydaniu pierwszej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Skoro sam zarzut jest z powołanych powyżej powodów niezasadny, to także i brak odniesienia się do tej kwestii przez sąd I instancji nie stanowi naruszenia art.141 ust. 4 p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie są uzasadnione także i zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić stronie skarżącej uwagę na to, że art. 141 p.p.s.a. dzieli się na paragrafy, a nie na ustępy – jak to zapisano w skardze kasacyjnej. Uznając jednak, że jest to oczywista omyłka sporządzającego skargę kasacyjną, należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. zaś jego nieliczne usterki nie utrudniają kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej, łącząc zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie wyjaśnił, w jaki sposób sąd I instancji naruszył wynikający z powyższego przepisu obowiązek sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jednoznaczną ocenę zgodności z prawem decyzji, będącej przedmiotem skargi.
Nie narusza tych przepisów dokonana przez sąd ocena jak należy zakwalifikować stan faktyczny sprawy dotyczącej opłaty adiacenckiej w świetle konkretnych przepisów prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego jest bowiem rzeczą sądu wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Sąd wprawdzie nie w pełni uznał za słuszne poglądy prawne organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, to jednak nie uznał, by doszło do takiego naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także i zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by sąd oparł się na materiałach innych niż zgromadzone w aktach administracyjnych. Zarzut ten wyprowadzono z faktu zbieżności treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem wyroku wydanego w innej sprawie, twierdząc, że: "wyrok wydano w oparciu o operat oraz zapisy decyzji środowiskowej dotyczące ul. [...] w P., które znajdują się w aktach postępowania IV SA/Po 543/12, która z niniejszą sprawą nie ma nic wspólnego". Twierdzenie to nie jest jednak prawdziwe, gdyż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że wyrok w powołanej przez niego sprawie o określonej wyżej sygnaturze akt dotyczył opłaty adiacenckiej, którą obciążono właścicieli innej nieruchomości, położonej także przy ul. [...].
Nie sposób twierdzić zatem, że sprawy nie mają z sobą nic wspólnego, skoro wiąże je stan faktyczny dotyczący tej samej inwestycji drogowej. Zatem decyzja środowiskowa, opisywana przez Sąd w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 543/12 jest tą samą decyzją, która znajduje się w aktach sprawy niniejszej, zaś operat szacunkowy w obu sprawach jest oczywiście podobny, gdyż wiąże się z tą samą inwestycją drogową. Nazwa ul. [...], poprzecznej wobec ul. [...] pojawia się wbrew wyłącznie jako określenie punktu krańcowego inwestycji drogowej, w związku z którą obciążono opłatą adiacencką właścicieli nieruchomości przy ul. [...].
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z przepisami art. 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. także nie mógł zostać uznany za zasadny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter kasacyjny. Organ administracji staje w tego rodzaju postępowaniu wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014. str. 652). Zatem możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w tego rodzaju postępowaniu są bardzo ograniczone w stosunku do obowiązków obciążających organ administracji w postępowaniu zwyczajnym.
Sąd I instancji dokonał szerokiej i trafnej oceny znaczenia dowodów, na które powoływali się skarżący, czyli znajdujących się w aktach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji oraz pisma z 2008r., w których to dokumentach inwestycji na ul. [...] nazwano przebudową drogi. Sąd słusznie stwierdził, że całość dokumentacji znajdującej się w aktach pozwalała na przyjęcie przez organ administracji, który ustalił opłatę adiacencką, że w istocie doszło do budowy drogi – ul. [...]. Ocena tego, czy inwestycja ta została dokonana w warunkach samowoli budowlanej nie należy w żadnej mierze do kompetencji organów orzekających w sprawie opłaty adiacenckiej.
W skardze kasacyjnej powołano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ramach podstawy kasacyjnej określonej jako naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej nie jest prawidłowe. Autor skargi kasacyjnej pominął to, że w skład art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a wchodzą oznaczone literami jednostki redakcyjne niższego rzędu, z których każda reguluje odrębną przesłankę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony i domniemywać, złamanie jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić Sądowi I instancji.
Zatem w przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać przepis prawa zawarty w konkretnej jednostce redakcyjnej jaki, jego zdaniem, został złamany przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Wynikający z ustawy obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego służyć ma właśnie umożliwieniu uczynienia zadość temu obowiązkowi, wymagającemu wiedzy i umiejętności profesjonalnych. Podkreślić należy dodatkowo, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi typową regulację o charakterze materialnoprawnym, pomimo umieszczenia jej w ustawie proceduralnej.
Niezależnie zatem od wskazanej wyżej wadliwości sformułowania podstawy kasacyjnej trudno też wyjaśnić dlaczego skarżący powołał ten przepis w obrębie podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania.
Skoro jednak skarżący kasacyjne powołali wśród podstaw kasacyjnych (nie w pełni prawidłowo) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to wyjaśnić należy w tym miejscu, że nie zachodzi określona w sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej wówczas, gdy organ administracji orzeka w zakresie swych kompetencji i wydaje decyzję na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Błędna ocena stanu faktycznego sprawy, prowadząca do wadliwego zastosowania prawa materialnego, lub błędna wykładnia tego prawa, mogą prowadzić do stwierdzenia, że decyzja podlega uchyleniu w zwykłym trybie odwoławczym, lub w przypadku kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, do stwierdzenia jej nieważności. Całkowicie nietrafny jest zarzut, jakoby decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej była wobec skarżących wydana bez podstawy prawnej, skoro opierała się na konkretnie wskazanym przepisie prawa, stanowiąc konsekwencję ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy.
Rzeczą sądu I instancji kontrolującego decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o opłacie adiacenckiej było w tej sytuacji jedynie rozważenie, czy przy jej wydaniu dokonano właściwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oceny takiej sąd ten dokonał, stwierdzając, że przesłanka ta w sprawie nie zachodzi. Sąd przeanalizował bowiem prawne znaczenie pojęć przebudowy i budowy drogi, słusznie dochodząc do wniosku, że są to pojęcia niejednoznaczne, podlegające wykładni w procesie stosowania prawa. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zastosowanie przez organ administracji jednego z możliwych sposobów interpretacji danego pojęcia użytego w tekście prawnym nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Skoro tak, to trafnie stwierdził sąd I instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.