Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 809/04 po rozpoznaniu skargi P. O. na postanowienie Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prokuratora Okręgowego w Szczecinie nr [...] z dnia [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 7 kwietnia 2003 r. P. O. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w Szczecinie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pobyt w więzieniu od 19 listopada 1949 r. do 28 lutego 1950 r.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Szczecinie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2003 r. odmówił P. O. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli wykaże ona swój interes prawny lub powoła przepis prawny dający podstawę tych starań. W ocenie Prokuratora P. O. swój interes prawny wykazał w piśmie z dnia 5 lipca 2003 r.
W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie z uwagi na swój interes prawny organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazano, że kwerenda akt sprawy karnej przeciwko P. O. o sygn. XIII S 773/49 nie jest możliwa albowiem akta uległy brakowaniu po upływie okresu ich przechowywania. Kwerenda urządzeń ewidencyjnych Prokuratury z lat 1949–1950, a mianowicie repertoriów, wykazów, rejestrów – w chwili obecnej także nie jest możliwa.
Akta sprawy XIII S 773/49 i urządzenia ewidencyjne zawierające zapisy z lat 1949–1950 stanowią dokumentację, co do której tryb postępowania został uregulowany w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. Nr 38, poz. 173 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 41, poz. 216) i zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 1990 r. w sprawie wewnętrznej organizacji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz zakresu działania sekretariatów i innych działów administracji (Dziennik Urzędowy Ministra Sprawiedliwości Nr 1, poz. 3 ze zm.), wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.).
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez ustalony okres, po tym zaś okresie:
- – dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych,
- – natomiast inna niż wymieniona dokumentacja, może ulec brakowaniu.
Prokuratura Okręgowa w Szczecinie protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 22 listopada 2001 r. przekazała wszystkie będące w posiadaniu archiwum zakładowego urządzenia ewidencyjne za lata 1949–1950 do Archiwum Państwowego w Szczecinie. Obecnie Prokuratura nie dysponuje więc żadną wytworzoną przez nią dokumentacją, w oparciu o którą mogłaby wydać zaświadczenie o żądanej treści. Dokumenty przekazane w załączeniu do wniosku i wynikające z nich informacje, nie stanowią danych znajdujących się w posiadaniu organu w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. Są to jedynie dane dostarczone organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie P. O. podniósł, że dokumenty dotyczące jego sprawy znajdują się w posiadaniu Prokuratury Okręgowej w Koszalinie i Prokuratury Okręgowej w Szczecinie.
Prokurator Apelacyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] na podstawie art. 219 k.p.a. i art. 124, 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że przedstawienie przez wnioskodawcę kserokopii dokumentów potwierdzających jego pobyt w więzieniu nie dawało podstaw do wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez P. O., bowiem fakty i okoliczności wynikające z tych dokumentów nie znalazły potwierdzenia w posiadanej przez Prokuraturę ewidencji, rejestrach czy zbiorach danych innego rodzaju zgodnie z wymogami art. 218 k.p.a.
Postanowienie to stało się przedmiotem skargi P. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił naruszenie art. 217 § 1 k.p.a., art. 227 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 38 k.p.a. Ponadto, zdaniem Skarżącego przedmiotowe postanowienie jest niezgodne z art. 40, 41 i art. 38 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny. W piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. Skarżący wyjaśnił, iż przedmiotowe zaświadczenie jest mu potrzebne do przedłożenia w Urzędzie ds. Kombatantów w celu uzyskania statusu kombatanta. Zatem organ słusznie przyjął, że skarżący ubiega się o przedmiotowe zaświadczenie z uwagi na swój interes prawny.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Bezsporne jest to, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia Prokuratura nie dysponowała żadną wytworzoną przez siebie dokumentacją, w oparciu o którą mogłaby wydać zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy w tym stanie faktycznym, właściwe było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że dokumenty przedstawione przez skarżącego (zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2003 r., z treści którego wynika, że P. O. został zwolniony z Zakładu Karnego w Stargardzie w miesiącu lutym 1950 r., zawiadomienie Prokuratora Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 25 lutego 1950 r. o umorzeniu postępowania, karta zwolnienia więźnia śledczego z dnia 28 lutego 1959 r., wyciąg z Raportu Sprawozdawczego z Więzienia Karno-Śledczego w Szczecinie z dnia 17 marca 1950 r., wyciąg z Raportu Sprawozdawczego z dnia 31 stycznia 1950 r. z Więzienia Specjalnego w Stargardzie oraz kserokopia karty repertorium Prokuratury Wojewódzkiej w Szczecinie dotycząca sprawy XIII S. 773/49) nie mogą stanowić podstawy do wydania przez organ zaświadczenia żądanej treści.
W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadne jest natomiast stwierdzenie, że z uwagi na brak dokumentów niemożliwe jest wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Z treści art. 218 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niesporne jest to, że sprawę dotyczącą skarżącego o nr XIII 773/49 prowadziła Prokuratura Wojewódzka w Szczecinie i to ona dysponowała wszelkimi dokumentami związanymi z tą sprawą. Była ona zatem w posiadaniu akt sprawy karnej oraz wszelkich urządzeń ewidencyjnych, w tym repertoriów, wykazów i rejestrów. Nie było więc żadnych przeszkód, aby zwrócić się do Archiwum Państwowego w Szczecinie o udostępnienie zachowanych dokumentów, które pozwoliłyby na wydanie przedmiotowego zaświadczenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczność, że w chwili złożenia wniosku organ nie był już w posiadaniu potrzebnych dokumentów nie zwalnia go od obowiązku potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, Prokuratura prowadziła bowiem ewidencję, rejestry dotyczące przedmiotowej sprawy. Skarżący miał zatem prawo domagać się od tego organu wydania zaświadczenia o żądanej treści a organ winien je wydać.
Przepis art. 218 § 1 k.p.a. jest bowiem tak skonstruowany, że organ zawsze ma obowiązek potwierdzić fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, natomiast z innych danych tylko wówczas, gdy znajdują się w jego posiadaniu. Stosowne urządzenia rejestracyjne, jak ewidencje, wykazy i rejestry nie muszą być w posiadaniu tego organu w chwili złożenia wniosku. Istotne jest to, że organ takie urządzenia rejestracyjne prowadził.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. Skarżący jest osobą starszą i schorowaną, której nie jest łatwo dochodzić swoich praw. Szczególny jest także charakter sprawy, chodzi bowiem o potwierdzenie zdarzeń mających miejsce ponad 55 lat temu. To właśnie takie organy, jak sądy i prokuratury powinny, a nawet są zobowiązane do dołożenia wszelkich starań, aby obywatelowi pomóc i ułatwić załatwienie sprawy. Na tych właśnie organach ciąży szczególny obowiązek takiego działania, aby przy wykorzystaniu prawem dozwolonych zachowań pomóc obywatelowi. Odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia, z powołaniem się na stosowny przepis, z argumentacją braku dokumentów w danej chwili w ocenie Sądu nie jest właściwa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie ustawy "P.p.s.a." uchylił postanowienia organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ zawsze ma obowiązek potwierdzić fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji i rejestrów, nawet wtedy, gdy w dacie złożenia wniosku ewidencje i rejestry zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zostały już przekazane właściwemu archiwum państwowemu.
Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej wskazał, że w art. 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1396) stwierdza się, że "dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych (...) jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony (...) po tym zaś okresie:
- 1) dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych;
- 2) dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1 może ulec brakowaniu".
Zgodnie z powyższym przepisem i zasadami zawartymi w aktach wykonawczych – akta sprawy karnej p-ko P. O. uległy brakowaniu po upływie okresu ich przechowywania, natomiast urządzenia ewidencyjne po 50-letnim okresie ich przechowywania w archiwum zakładowym protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 22 listopada 2001 r. zostały przekazane do Archiwum Państwowego w Szczecinie.
Przekazanie rejestrów prowadzonych w organach prokuratury do Archiwum Państwowego jest wymogiem ustawowym.
Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w przepisie art. 17 ust. 1 uregulowała natomiast co do zasady kwestie udostępniania materiałów archiwalnych. Zawarte jest tam sformułowanie, iż materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia, natomiast art. 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli.
W art. 28 ust. 5 ustawy stwierdza się, że do zakresu działania archiwów państwowych należy m.in. – wydawanie uwierzytelnionych odpisów, wypisów, wyciągów i reprodukcji przechowywanych materiałów, a także zaświadczeń na podstawie tych materiałów. Cytowana ustawa nakłada na archiwa państwowe bezwzględny obowiązek wydawania zaświadczeń na podstawie ich zasobu.
Ponieważ skarżący P. O. zwrócił się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w czasie, gdy rejestry znajdowały się już w posiadaniu Archiwum Państwowego w Szczecinie, to jedynie Dyrektor Archiwum Państwowego był organem właściwym do wydania zaświadczenia potwierdzającego dane wynikające z rejestrów prowadzonych w 1950 r. w Prokuraturze Wojewódzkiej w Szczecinie.
Ponadto Prokurator Apelacyjny w Poznaniu wskazał, że po raz pierwszy skarżący zwrócił się do Prokuratury Wojewódzkiej w Szczecinie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w dniu 1 grudnia 1997 r. Wówczas wydano mu uwierzytelnioną kserokopię karty z repertorium Prokuratury Wojewódzkiej w Szczecinie z zapisami dotyczącymi sprawy XIIIS. 773/49, gdyż w tym czasie dokumenty, na podstawie których ją sporządzono były w posiadaniu Prokuratury.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. O. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie zachodzą Sąd drugiej instancji rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. W tym przypadku był to zarzut naruszenia art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię.
Zarzut ten należy uznać za zasadny.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany. W świetle art. 218 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktu albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl § 2 art. 218 organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego tylko wtedy, gdy jest w posiadaniu prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Stwierdzenie to dotyczy również postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który nie posiada wyżej wymienionych dokumentów jest zwolniony z obowiązku wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. SA/Sz 728/98 niepubl.). Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w sprawie jest niesporne, że P. O. zwrócił się do Prokuratury Wojewódzkiej w Szczecinie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pobyt w więzieniu w latach 1949–1950 w czasie, gdy akta dotyczącej go sprawy karnej uległy brakowaniu po upływie okresu ich przechowywania, zaś urządzenia ewidencyjne po 50-letnim okresie ich przechowywania w archiwum zakładowym w dniu 22 listopada 2001 r. przekazano do Archiwum Państwowego w Szczecinie. Prokuratura nie dysponowała zatem dokumentami, w oparciu o które mogłaby wydać zaświadczenie o żądanej treści.
Zatem nakładanie na organ obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów, w tym przypadku archiwum państwowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku był wynikiem błędnej wykładni przepisu art. 218 § 1 k.p.a.
Z tych względów stwierdzając, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 ustawy P.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, mimo że skarżący o to nie wnosił. W świetle art. 188 w związku z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskami dotyczącymi sposobu uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.