Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 2/15) oddalił skargę Z.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 9 października 2014 r. nr [...], w którym - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji z 11 grudnia 2000 r. nr [...]oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komendanta Stołecznego Policji z 24 października 2000 r. [...] o uznaniu Z.K. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu obwinionemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.
W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia organ podał, że brak było podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia - w trybie administracyjnym - żądania stwierdzenia nieważności w/w orzeczeń dyscyplinarnych, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym powołany przez Z.K. przepis art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 156 § 2 k.p.a., nie mają zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów.
Organ wyjaśnił, że do spraw dyscyplinarnych policjantów zastosowanie znajdują przepisy ustawy o Policji a ponadto, orzeczenia, wydane w postępowaniu dyscyplinarnym, nie są decyzjami administracyjnymi - w rozumieniu - przepisów k.p.a. i dlatego nie ma możliwości stwierdzenia ich nieważności. Z uwagi na zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego nie stosuje się więc przepisów k.p.a. a prawne możliwości wzruszania orzeczeń dyscyplinarnych zawiera rozdział 10 ustawy o Policji.
Powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 4 listopada 2014 r. stało się przedmiotem skargi, którą Z.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił w niej organowi naruszenie: art. 8 k.p.a. oraz art. 132, art. 134 ustawy o Policji a także art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
W motywach wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone w stosunku do policjanta nie jest postępowaniem administracyjnym, a zatem nie znajdują w nim zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 156 k.p.a. Zasadnie zatem - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z.K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 125 § 1 punkt 1 p.p.s.a. - poprzez nierozważenie z urzędu zawieszenia postępowania, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji zależało od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie SK 18/14 dotyczącej niezgodności z Konstytucją art. 135r ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1990 r. o Policji,
- 2. prawa materialnego, to jest: art. 61a § 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na nie zastosowaniu per analogiam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, co wobec braku zawarcia w ustawie o Policji przesłanek nieważności orzeczeń dyscyplinarnych prowadzi do luk w prawie, albowiem choć formalnie sytuacja skarżącego mieści się w dyspozycji art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, to nie mógł się on ubiegać o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, bowiem z przepisu ust. 5 tego artykułu wynika, iż 5-cio letni termin do ewentualnego wznowienia minął zanim jeszcze skarżący otrzymał prawomocne rozstrzygnięcie powszechnego Sądu Karnego uniewinniającego go zarzutów identycznych z zarzutami będącymi podstawą ukarania dyscyplinarnego. Jedynie zatem zastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście braku obowiązującego w tym trybie okresu do stwierdzenia nieważności, skutkować może - zdaniem skarżącego kasacyjnie - wyeliminowaniem z obrotu prawnego orzeczeń dyscyplinarnych i rozkazu personalnego wydanych w toku postępowania dotkniętego wadami.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów nieopłaconej ani w części ani w całości pomocy prawnej, świadczonej z urzędu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, w postaci naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że nie był on uzasadniony. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wydanie o zawieszeniu postępowania pozostawione zostało zatem uznaniu sądu administracyjnego, co wyraża użyty w przywołanym przepisie zwrot "może".
Tym samym, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celowość zawieszenia postępowania, w sytuacjach uregulowanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustawodawca pozostawił ocenie sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II GSK 2792/17). Sąd więc może, ale nie musi, zawiesić postępowanie w przypadku istnienia tzw. przyczyny prejudycjalnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I FSK 241/09). Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli kasacyjnej bada zaś jedynie, czy nie doszło do przekroczenia granic wskazanego uznania, czy działanie Sądu Wojewódzkiego nie było dowolne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., II GSK 1940/13).
W niniejszej sprawie Z.K., wnosząc skargę, nie zwracał się natomiast do Sądu pierwszej instancji o skorzystanie z kompetencji zawartej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stąd Sąd ten nie miał obowiązku odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku a fakt, że nie uznał za zasadne zawieszenia niniejszego postępowania, mieściło się w graniach uznania określonego rzeczonym przepisem.
Warto przy tym zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 18/14), uznał art. 135r ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, 529, 1045, 1066, 1217, 1268, 1890, 2023 i 2281 oraz z 2016 r. poz. 147, 437 i 669) w zakresie, w jakim uniemożliwia wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, po upływie okresu pięciu lat od uprawomocnienia się tego orzeczenia, nawet w sytuacji, gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie uniewinniony, za zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt ten potwierdził więc, że zawieszenie postępowania przez Sąd pierwszej instancji nie byłoby w tym wypadku celowe bo wpłynęło by na treść wydanego wyroku.
Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych, podnieść wypada, że skarżący upatruje naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 156 ust. 1 punkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w odmowie zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Stołecznego Policji z dnia 24 października 2000 r., [...]. Kwestią zatem zasadniczą w tej sprawie jest więc ustalenie, czy przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie do postępowań i orzeczeń dyscyplinarnych w Policji. Odpowiedź na to pytanie jest przecząca.
Problematyka odpowiedzialności dyscyplinarnej – jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki - została bowiem zasadniczo kompleksowo uregulowana w rozdziale 10 ustawy o Policji. Jak zaś wskazuje art. 135p ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w niej do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Tym samym, w postępowaniu dyscyplinarnym uzupełniająco stosuje się przepisy jedynie Kodeksu postępowania karnego, a nie administracyjnego. Brak jest zatem sygnalizowanej przez skarżącego "luki w prawie".
Powyższe oznacza, że przepisy k.p.a. nie znajdują w stosunku do orzeczeń dyscyplinarnych policjantów w ogóle zastosowania. Ponadto powołanie się w tym przypadku na przepisy k.p.a. służyło by obejściu terminu materialnego, wskazanego w art. 135r ustawy o Policji, a który to przepis, mający charakter szczególny - jak wynika z przywołanego wyżej wyroku TK z dnia 14 czerwca 2016 r. - nie został uznany za niekonstytucyjny. Służy on bowiem stabilizacji stosunków prawnych.
W związku powyższym, skoro uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego był oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie to - tym samym - Komendant Główny Policji zasadnie zastosował, orzekając o odmowie wszczęcia objętego wnioskiem postępowania, art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.