Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/17, po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej: "skarżąca"), na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. S. z 6 stycznia 2017 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanym w pkt 1-4 wniosku, w pkt II. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 III. stwierdził, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w rozpoznaniu wniosku o którym mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV. zasądził od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie Sądu I instancji żądane przez skarżącą kopie dokumentów stanowią informację publiczną rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Niewątpliwie bowiem dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy.
Następnie Sąd wyjaśnił, że oddalenie skargi w pozostałym zakresie uzasadnione jest faktem, że Komendant Powiatowy Policji pismem z 19 stycznia 2017 r. poinformował skarżącą o nieposiadaniu notatki wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej 28 listopada 2016 r. objętej postępowaniem skargowym [...], wobec przesłania jej do Sądu Rejonowego. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu organowi, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak - co uczynił w niniejszej sprawie - powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku.
Oceniając charakter stwierdzonej w części bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Sąd przyjął, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stwierdzona bezczynność wynikała bowiem z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Sąd podkreślił, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że organ poinformował skarżącą, o braku możliwości udzielenia żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., aczkolwiek w sposób niezgodny z wnioskiem, w którym wskazano, że kopie dokumentów należy przesłać drogą elektroniczną.
Komendant Powiatowy Policji w [...] w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. art. 1ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 13 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ nie udostępnił informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych podczas postępowania skargowego, czyli akt postępowania skargowego, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym skarżącą poinformował i jednocześnie chcąc zapewnić ochronę jej interesów, udzielił jej informacji w drodze zwykłego pisma, zapewniając tym samym prawną realizację obowiązku wynikającego z art. 14 ust 1 u.d.i.p., a co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji.
Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z 6 stycznia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniem skargowym SWD - 11609/16, w szczególności:
- 1. protokołu przesłuchania funkcjonariusza sierż. szt. B. J.;
- 2. protokołu przesłuchania funkcjonariusza sierż. S. D.;
- 3. protokołów przesłuchania świadków;
- 4. sprawozdania z postępowania skargowego.
Ponadto, wniosła o udostępnienie kopii notatki służbowej wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej 28 listopada 2016 r., objętej powyższym postępowaniem skargowym.
W odpowiedzi na wniosek organ, pismem z 19 stycznia 2017 r., poinformował wnioskodawczynię, że żądane kopie dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniem skargowym [...], nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Natomiast w odniesieniu do wniosku o udostępnienie notatki wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej 28 listopada 2016 r. objętej postępowaniem skargowym wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w [...] nie jest w posiadaniu powyższej notatki, gdyż została ona przesłana wraz z wnioskiem o ukaranie i całością zgromadzonego materiału do Sądu Rejonowego.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części udostępnienia materiałów postępowania skargowego przyjmując, Komendant Powiatowy Policji w [...] jako podmiot wykonujący zadania publiczne miał obowiązek udzielenia danej informacji, zaś skarżąca nie żądała udostępnienia całości akt sprawy skargowej, lecz wyłącznie dokumentów skonkretyzowanych we wniosku pod poz. 1-4.
W skardze kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. W istocie jednak część wyszczególnionych w skardze przepisów należy zakwalifikować jako przepisy postępowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera bowiem zarówno regulacje materialnoprawne, określające ramy prawne obowiązku informacyjnego, jak również reguluje zasady dostępu do informacji publicznej.
W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powyższy obowiązek nie został w pełni zrealizowany. Jej autor, wskazując na naruszenie art. 6 i art. 13 u.d.i.p., nie sprecyzował, który konkretnie przepis został przez Sąd I instancji naruszony. Nie uczynił tego również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Art. 6 u.d.i.p., składający się z szeregu jednostek redakcyjnych konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, choć nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Katalog informacji publicznej jest rozbudowany, a w skardze kasacyjnej nie określono, do którego z elementów tego katalogu nieprawidłowo przyporządkowano wnioskowane informacje.
Również art. 13 u.d.i.p. odnoszący się do terminu udostępnienia informacji publicznej nie stanowi zamkniętej jednostki redakcyjnej, lecz składa się z dwóch ustępów. Każdy z nich określa inny termin udzielenia informacji publicznej, a w skardze kasacyjnej nie podano, który z nich w rozpoznawanej sprawie został nieprawidłowo zastosowany. Braki te nie pozwalały na odniesienie się do powyższych zarzutów.
Przywołany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Przepis ten reguluje rozstrzygnięcie sądu administracyjnego uwzględniającego skargę w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej żadna decyzja nie została wydana, a strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] wobec nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 6 stycznia 2017 r. stanowił art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który jako naruszony nie został wskazany.
Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Sąd I instancji nie analizował kwestii, czy w sprawie winny mieć zastosowanie inne przepisy określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, przywołanego przepisu nie mógł zatem naruszyć.
W ramach zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie podnosi, iż żądana przez skarżącą informacja nie mogła być uznana za informację publiczną, albowiem skarżąca żądała kopii akt postępowania skargowego, zaś w orzecznictwie przyjęte jest, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów postępowania, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie ugruntowany jest obecnie pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.
W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania.
Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2289/12).
Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, że "Uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str.
- 42) Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych.
Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania skargowego prowadzonego przez Policję. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2016, str. 173)
Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku.
Ten warunek w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany. We wniosku z 19 stycznia 2017 r. pod poz. 1-4 zostały sprecyzowane dokumenty żądane przez skarżącą. Są to dokumenty wytworzone przez organ Policji w związku ze wszczętym przez nią postępowaniem skargowym. Tak sformułowany wniosek wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się skarżąca. Wniosek ten dotyczył zatem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie prawa dostępu do zbioru, w którym tylko niektóre elementy mają walor takiej informacji. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje zakresu swojego wniosku przyjętego przez Sąd I instancji.
Regulacja art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. Oznacza to, iż przepis ten będzie się odnosił wyłącznie do sposobu udostępniania informacji określonego w art. 10 u.d.i.p. Dopuszczalne odstępstwo od zasady sformułowanej w powyższym przepisie zawiera przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jest ono uzasadnione brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku. W takim przypadku podmiot ten jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie lub sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. Powiadomienie to powinno zostać dokonane na piśmie.
Przywołane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie były przez Sąd I instancji stosowane, nie można zatem skutecznie zarzucić ich naruszenia. W sprawie nie doszło bowiem do udostępnienia informacji publicznej. Skierowania do skarżącej pisma zawierającego wyjaśnienie, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej, nie można uznać za prawną realizację obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność było zatem doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Takie zobowiązanie było możliwe tylko w sytuacji gdy wypełniony zostaje zakres podmiotowy i przedmiotowy ww. ustawy, tzn. kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Przyjęcie przez Sąd I instancji wypełnienia powyższych warunków obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w zakresie określonym w wyroku.
Podkreślenia wymaga, że bezczynności podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie co do jego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i co do jej charakteru.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.