Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1283/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K., L. M. i R. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z (...) lutego 2014 r. nr (...) (...), dalej decyzja z (...) lutego 2014 r.), Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z (...) stycznia 2014 r. nr (...) (..., dalej decyzja z (...) stycznia 2014 r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z (...) kwietnia 2013 r. nr (...) (dalej decyzja z (...) kwietnia 2013 r.) w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.E.K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z (...) kwietnia 2013 r. Wojewoda Małopolski potwierdził B. K. i R. M. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.E.K. nieruchomości we Lwowie przy ul. (...) w postaci parceli gruntowej o powierzchni 3 a 59 m2, zabudowanej jednopiętrowym domem mieszkalnym o powierzchni zabudowy ok. 122 m2, w wysokości po ¼ każdemu z uprawnionych oraz odmówił B. K. i R. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. E. K. nieruchomości we Lwowie przy ul. (...) w postaci parceli gruntowej o pow. 7 a 96 m2. Wojewoda Małopolski uznał, że oświadczenie w przedmiocie wskazania osób uprawnionych do rekompensaty dokonane przez następczynie prawne K. E. K. tj. K. B. i W. B. nastąpiły po terminie 31 grudnia 2008 r. Odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty za parcelę o pow. 7 a 96 m2 wynika z uznania przez organ braku dowodów potwierdzających, że K.E.K. pozostawiła taką parcelę.

Wnioskiem z 28 listopada 2013 r. B.K. i spadkobiercy R.M.- L. M. i R.I.M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Rozpoznając powyższy wniosek organ nadzoru stwierdził, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej upr] nie jest jednoznaczny i budzi wątpliwości interpretacyjne. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe, nie są zgodne co do tego czy termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, określony w art. 5 ust. 1 upr, odniósł się także do oświadczenia o wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty, o którym mowa w art. 3 ust. 2 upr.

W kontrolowanej decyzji organ przyjął, że oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej winny być złożone również w terminie do 31 grudnia 2008 r.

Organ nadzoru podniósł, że w ostatnim czasie orzecznictwo sądowe w kwestii wykładni art. 3 ust. 2 upr przychyla się do stanowiska prezentowanego przez skarżących, to nie zmienia to faktu, że nadal występują rozbieżności interpretacyjne. Stanowisko takie, jakie przyjęto w decyzji z (...) kwietnia 2013 r., zaprezentowano w wyrokach WSA w Warszawie z: 6.3.2012 r., I SA/Wa 1499/11;

1. 12. 9.2012 r., I SA/Wa 2048/11; 12.9.2012 r., I SA/Wa 1335/12.

Tym samym organ nadzoru uznał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa.

Wojewoda przyjął, że wnioskodawcy nie udowodnili faktu pozostawienia nieruchomości o pow. 7 a 96 m2. W ramach postępowania dowodowego organ, w postępowaniu zwykłym, zwrócił się o przeprowadzenie kwerendy do Archiwum Akt Nowych w Warszawie; do Archiwum Państwowego w Krakowie i w Katowicach; przesłuchał w charakterze strony R. M., dokonał oceny licznych dowodów przedstawionych przez wnioskodawców a ocenę tę zawarł w decyzji. Decyzja Wojewody została oparta o znajdujące się w aktach sprawy dowody. Organ nadzoru stwierdził, że zarzuty wnioskodawców odnoszą się przede wszystkim do niekorzystnej dla nich interpretacji zgromadzonego materiału dokumentacyjnego. Jednakże to, w ocenie organu nadzoru, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W skardze na decyzję z (...) lutego 2014 r. Ministra Skarbu Państwa B.K., L. M.i R.I.M. zarzucili decyzji rażące naruszenie:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 9 kpa, przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) kwietnia 2013 r., w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.E.K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, jako dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu orzeczenia sprzecznego z ugruntowaną i jednolitą linią orzecznictwa, wyrażoną m.in. w wyrokach NSA z: 19.4.2012 r., I OSK 585/11, Lex 1218884; 20.9.2012 r., I OSK 1209/11; 30.10.2012 r., I OSK 1625/11, w wyniku błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa:
2. 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 upr, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji z (...) kwietnia 2013 r., w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że treść art. 3 ust. 2 oraz 5 ust. 1 i 2 upr dopuszcza interpretację, według której termin dla złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przewidziany w art. 5 ust. 1 upr ogranicza także możliwość dokonania wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty w trybie art. 3 ust. 2 upr, podczas gdy jednoznaczne brzmienie wskazanych przepisów, potwierdzone jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przesądza, że określony art. 5 ust. 1 termin nie ma zastosowania do oświadczenia o wskazaniu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 upr;
3. 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez błędną wykładnię, nieuwzględniającą obowiązku dokonywania wykładni zgodnej z wartościami i prawami gwarantowanymi konstytucyjnie (art. 64, 77 i 31 ust. 3 Konstytucji RP), i sprzeczną z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa);
4. 4. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem nr 3, nr 5 i nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) przez pozbawienie skarżących decyzj[ą] Wojewody Małopolskiego z (...) kwietnia 2013 r. oraz zaskarżonymi decyzjami Ministra Skarbu Państwa prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
5. 5. naruszenie art. 64, 77 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej przez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody;
6. 6. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 upr, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody, oraz bezpodstawną odmowę potwierdzenia prawa wnioskodawców do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.E.K. poza obecnymi granicami państwa polskiego, tj. we Lwowie, przy ul. (...) nieruchomości mimo, że decyzja w tej sprawie ma charakter związany i spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane ustawą zabużańską (art. 2, 3 i 5 ust. 1 i 2), warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty Wnioskodawców, a zatem organ zobowiązany był uwzględnić w całości wniosek;
7. 7. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 4 i 5 upr w zw. z art. 75 § 1 kpa, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność pozostawienia działki o pow. 7 a 96 m2 oraz błędne przyjęcie, że katalog dowodów przewidziany w art. 6 ust. 4 upr ma charakter zamknięty i że środki dowodowe przewidziane w art. 5 ust. 4 i 5 upr nie mogą być uzupełnione dowodami tożsamymi, spełniającymi wymogi wskazane w tym przepisie według oceny uwzględniającej uwarunkowania czasu powstania tych dokumentów, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych katalog dowodów z art. 6 ust. 4 upr ma charakter otwarty;
8. 8. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77, w zw. z art. 78 § 1, w zw. z art. 80 kpa, przez rażące błędy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organów I i II instancji, skutkujące bezzasadną odmową stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody, polegające na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność pozostawienia działki o pow. 7 a 96 m2, a w szczególności bezpodstawne pominięcie w całości dowodów potwierdzających fakt pozostawienia we Lwowie działki o pow. 7 a 96 m2, w postaci czterech protokołów notarialnych z 1947 r., co przesądziło o błędnym uznaniu, że Wnioskodawcy nie udowodnili faktu pozostawienia na wschodzie części nieruchomości o pow. 7 a 96 m2.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z (...) stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił niektóre podstawowe zasady regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa. Z racji ich wyczerpującego wyliczenia w powołanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej lecz winny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2002, s. 699).

Skarżący w niniejszej sprawie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) kwietnia 2013 r., powołując się na rażące naruszenie szczegółowo opisanych przepisów prawa, a więc na przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie jest zdefiniowane przez przepisy prawa. W judykaturze przeważa pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i niebudzącym wątpliwości. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w warunkach rozbieżności w wykładni prawa, błędna interpretacja przepisów, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. W sytuacji gdy przepis jest na tyle nieostry lub ocenny, że wymaga dla jego zrozumienia stosowanie wykładni, to rażące naruszenie prawa jest już o tyle wątpliwe, że w zderzeniu z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, sformułowaną w art. 16 § 1 kpa, pierwszeństwo należy przyznać tej zasadzie.

Jak wskazuje praktyka orzecznicza, art. 3 ust. 2 upr, który był podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji z (...) kwietnia 2013 r., a którego interpretację przez organ w postępowaniu zwykłym kwestionują skarżący w postępowaniu nieważnościowym, był i jest interpretowany różnie. Nie można przyjąć, że stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny. W postępowaniu zwykłym organ zastosował taką jego wykładnię, że wskazanie przez pozostałych spadkobierców spadkobierców uprawnionych do rekompensaty, o jakim stanowi powołany art. 3 ust. 2, winno nastąpić nie później niż w terminie o jakim stanowi art. 5 ust. 1 upr.

Art. 3 ust. 2 nie wskazuje w jakim terminie to wskazanie winno nastąpić. Dlatego wykładnia tego przepisu, w zakresie terminu dokonania wskazania, została pozostawiona judykaturze. Pogląd, że termin określony w art. 5 ust. 1 upr nie ma zastosowania do wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy, pojawił się w orzecznictwie sądowym po raz pierwszy w wyroku NSA z 19.4.2012 r., I OSK 585/11.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że linia orzecznicza, w zakresie interpretacji art. 3 ust. 2 upr, reprezentowana po raz pierwszy w powołanym wyroku NSA z 19.4.2012 r. jest ugruntowana i jednolita. Mimo takiej interpretacji, nadal w orzecznictwie przyjmowana jest wykładnia przedmiotowego przepisu taka, jak przyjął organ w kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Orzeczenia te zostały przytoczone przez organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji (wyrok WSA z: 6.3.2012 r., I SA/Wa 1499/11; 12.9.2012 r., I SA/Wa 2048/11; 12.9.2012 r., I SA/Wa 1335/12). Wynika z tego, że wykładnia art. 3 ust. 2 upr nie jest ugruntowana i nadal przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne. W tej sytuacji nie można uznać, że przyjęta przez organ w decyzji z (...) kwietnia 2013 r. wykładnia art. 3 ust. 2 rażąco narusza prawo.

W weryfikowanej w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym decyzji z (...) kwietnia 2013 r. organ odmówił również potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości o pow. 7a 96 m2 położonej we Lwowie przy ul. (...) uznając, że nie zostało to udowodnione, gdyż brak jest dowodów potwierdzających prawo własności K.E.K. do tej nieruchomości, jej rodzaj i powierzchnię. W tym zakresie organ dokonał oceny dowodów przedstawionych przez wnioskodawców jak również sam poszukiwał takich dowodów, zwracając się o przeprowadzenie kwerendy w polskich archiwach.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że jeśli chodzi o przesłankę nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, to zasadniczo chodzi tu o naruszenie norm prawa materialnego. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 6.2.2006 r., I FSK 439/05 (OSP 2007/9/100) przyjmuje, że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych pozostaje w sprzeczności z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który ograniczony jest wyłącznie do ustalenia wystąpienia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa bez merytorycznego rozpoznania. Glosatorka stwierdza, że dlatego przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego.

Należy stwierdzić, że pogląd ten znajduje dodatkowo umocowanie w treści art. 156 § 1 kpa, gdyż przepis ten wymienia enumeratywnie rodzaje naruszenia przepisów procesowych, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Są to: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o "własności" [winno być "właściwości"], wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie powinny być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (wyrok NSA z 6.1.2009 r., II GSK 600/08, Lex 475235).

W uzasadnieniu wyroku z 26.10.2012 r., I OSK 1373/11 NSA wskazał, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. Do wad przesądzających o nieważności decyzji nie należy naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7 i 77 kpa. Naruszenie tych przepisów dowodzi wprawdzie wadliwości wydanej decyzji, ale wadliwości, która może być usunięta w trybie instancji odwoławczej. Nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, że ocena decyzji dokonywana w postępowaniu nieważnościowym odnosi się do aktu już prawomocnego i korzystającego z domniemania legalności. Ocena ta dokonywana jest bez merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ocenianą w tym trybie decyzją. Z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, że z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia postępowania dowodowego i jego braków jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 145 kpa i nie powinna stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 9.9.2010 r., I OSK 1472/09).

Zarzucając w skardze naruszenie art. 6 ust. 4 i 5 upr w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 kpa w istocie skarżący polemizują z oceną dowodów dokonaną przez organ w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją podlegającą kontroli w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Ocena tych dowodów nie jest dokonywana przez organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym. Ze względów wyżej podniesionych, gdyby nawet ocena ta była wadliwa to nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że decyzja Wojewody, w części objętej postępowaniem nieważnościowym, nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Dlatego tez organ nadzoru prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec tego wszystkie zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia co czyni skargę bezzasadną.

Wyrok ów skargą kasacyjną zaskarżyli w całości B.K., L. M. i R.I.M., reprezentowana przez adw. A. W. z substytucji adw. J. F., zarzucając naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

1.art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 9 kpa, przez bezzasadne oddalenie skargi, spowodowane błędnym uznaniem, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) kwietnia 2013 r. w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.E.K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP jako dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu orzeczenia sprzecznego z ugruntowaną i jednolitą linią orzecznictwa, wyrażoną m. in. w wyrokach NSA z: 7.2.2014, I OSK 2111/12; 19.4.2012 r., I OSK 585/11, Lex 1218884; 20.9.2012 r., I OSK 1209/11; 30.10.2012 r., I OSK 1625/11, w wyniku błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy prawidłowa wykładnia, wyrażona m. in. w wyroku NSA z 5.5.2004 r., FSK 2/04, w którym NSA wyraźnie wskazał, że nawet rozbieżne poglądy NSA nie wykluczają możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jeżeli jeden z tych poglądów jest wyraźnie bardziej właściwy, zwłaszcza przy uwzględnienie rangi konstytucyjnej, cyt.: "rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.)" [odpowiednika art. 156 § 1 pkt 2 kpa – przyp. JF];

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 upr, przez bezzasadne oddalenie skargi i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji wskutek bezzasadnego przyjęcia, że treść art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 upr dopuszcza interpretację, według której termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przewidziany w art. 5 ust. 1 upr ogranicza także możliwość dokonania wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty w trybie art. 3 ust. 2 upr, podczas gdy jednoznaczne brzmienie wskazanych przepisów, potwierdzone jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (np. w wyrokach NSA: I OSK 585/11; I OSK 1209/11; I OSK 1625/11) przesądza, że określony [w] art. 5 ust. 1 upr termin nie ma zastosowania do oświadczenia o wskazaniu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 upr. W szczególności w wyroku I OSK 585/11 przesądzono, że "Z treści art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określającego termin złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r., nie wynika, że oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 upr, wskazujące osobę uprawnioną do rekompensaty, powinno zostać złożone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., złożone zaś po tym terminie jest bezskuteczne. Powołany przepis określa jedynie termin złożenia stosownego wniosku o potwierdzenia prawa do rekompensaty. Określony we wskazanym przepisie termin nie ma natomiast zastosowania do wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2" upr;

3. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez bezzasadne oddalenie skargi, wskutek dokonania dokonana błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieuwzględniającej obowiązku dokonywania wykładni zgodnej z wartościami i prawami gwarantowanymi konstytucyjnie (art. 64, 77 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz sprzecznej z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), która to wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do nieakceptowanego z punktu widzenia elementarnego poczucia sprawiedliwości oraz skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia, zgodnie z którym przyznane (!) przez organ naruszenia przepisów ustawy zabużańskiej rzekomo nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca okoliczność, że ustawa zabużańska przyznaje rekompensaty z tytułu utraconego za wschodnią granicą Polski mienia jedynie na poziomie 20% doznanej szkody i w dodatku wydana została dopiero po 70 latach oczekiwania na namiastkę sprawiedliwości, nie może prowadzić do rozstrzygnięcia, zgodnie z którym wnioskodawcy zostaną pozbawieniu jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu utraconego "za Bugiem" mienia, a w szczególności przez nieuwzględnienie kierunku wykładni wskazanego wyrokiem Sądu Najwyższego z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47, mającego pełne zastosowanie tym bardziej w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym "brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa byłych właścicieli";

4. art. 151 ppsa w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175[/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962], dalej Protokół nr 1), do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem nr 3, nr 5 i nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 [ze zm.]), przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem decyzja z (...) kwietnia 2013 r. oraz zaskarżone decyzje Ministra Skarbu państwa pozbawiały skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie z nieruchomości, utraconej na skutek umowy zawartej przez PKWN z Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad (uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, Lex 41130; orzeczenie ETPCz z: 23.11.2000 r. w sprawie nr 25701/94; lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs Rumunia);

5. art. 151 ppsa w zw. z art. 64, 77 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezzasadne oddalenie skargi wskutek uznania, że kwestia rażących braków postępowania dowodowego jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego i nie powinna stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy organy obu instancji rażąco sprzecznie z prawem nie wyjaśniły sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; artykuł H. Izdebskiego, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa, ZNSA 2010/1) i nie uwzględniły słusznego interesu strony skarżącej przez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody, a zatem zaskarżone decyzje są obarczone rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i naruszają prawo własności (ekspektatywa maksymalnie ukształtowana) oraz prawo do słusznego odszkodowania, a w konsekwencji prawa właścicieli do naprawienia szkody spowodowanej działaniem organów władzy państwowej;

6. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2, 3, 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 upr, przez bezzasadne oddalenie skargi wskutek niezastosowania wskazanych powyżej przepisów i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji;

7. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej pusa) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 4 i 5 upr w zw. z art. 75 § 1 kpa przez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji i w konsekwencji błędne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja bezzasadnie odmawiała stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność pozostawienia działki o pow. 7a 96 m2 i błędne przyjęcie, że katalog dowodów przewidziany w art. 6 ust. 4 upr ma charakter zamknięty i że środki dowodowe przewidziane w art. 5 ust. 4 i 5 upr nie mogą być uzupełniane dowodami tożsamymi, spełniającymi wymogi wskazane w tym przepisie według oceny uwzględniającej uwarunkowania czasu powstania tych dokumentów, podczas gdy, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, katalog dowodów z art. 6 ust. 4 upr ma charakter otwarty (wyrok WSA w Warszawie: I SA/Wa 619/11 i I SA/Wa 11107/11);

8. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 kpa, przez całkowicie bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie wystąpiły rażące błędy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organów I i II instancji, skutkujące bezzasadną odmową stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji Wojewody, polegające na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność pozostawienia działki o pow. 7a 96 m2, a w szczególności bezpodstawne pominięcie w całości dowodów potwierdzających fakt pozostawienia we Lwowie działki o pow. 7a 96 m2, w postaci czterech protokołów notarialnych z 1947 r., co przesądziło o błędnym uznaniu, że wnioskodawcy nie udowodnili faktu pozostawienia na wschodzie części nieruchomości o pow. 7a 96 m2, które to błędy uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, także na podstawie rażącego naruszenia art. 75 § 1, art. 77, 78 i 80 kpa, zgodnie m. in. z wyrokiem NSA: I OSK 1974/10; II OSK 1358/10 i wyrokiem WSA w Gdańsku II SA/Gd 694/12.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji z (...) lutego 2014 r.; utrzymującej w mocy decyzję z (...) stycznia 2014 r.; w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez r. pr. B.C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 upr.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Zaskarżony wyrok narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 760-761, nb 53). Z uwagi na znaczny postęp nauk prawnych, sięganie do Komentarza z 2002 r., jak i glosy z 2007 r., okazało się niewystarczające.

Sąd I instancji dla zilustrowania jednej z dwu linii orzeczniczych, przywołał szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednakże należy zauważyć, że: wyrokiem z 29.5.2014 r., I OSK 2722/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 6.3.2012 r., I SA/Wa 1449/11 [omyłkowo powołany jako wyrok I SA/Wa "1499/11"; s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku] i zaskarżoną decyzję; wyrokiem z 16.7.2014 r., I OSK 3091/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 12.9.2012 r., I SA/Wa 2048/11 i zaskarżoną decyzję; wyrokiem z 16.7.2014 r., I OSK 3130/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 12.9.2012 r., I SA/Wa 1335/12, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji w zaskarżonej części.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 upr) kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja, przez uznanie, że przysługiwanie prawa do rekompensaty zależne jest od złożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 upr, podczas gdy termin ten zastrzeżony jest wyłącznie dla dochodzenia prawa do rekompensaty oraz że spadkobiercy właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, by móc dokonać wskazania jednego spośród nich do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie na jego rzecz prawa do rekompensaty w całości, muszą uprzednio złożyć, w ustawowo zakreślonym terminie, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w części na ich rzecz.

Z tych samych względów usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia: art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 9 kpa; art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 64 ust. 1-3, art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazane jako wzorce kontroli: art. 77 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1), okazały się nierelewantne.

Pozostałe zarzuty okazały się nietrafne, bowiem uchybienia w sferze prowadzenia dowodów nie mogły wpływać na ocenę kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.