Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1521/21) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 września 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – S.B..
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem.
W związku z powyższym zarzutem, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wnosiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednym tylko zarzucie, to jest zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, stosując dyrektywy wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej, ww. przepis powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia - przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy - świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez zainteresowaną emerytury, nie zaś - jak przyjęto w niniejszej sprawie - wiąże się to z koniecznością wyboru przez stronę jednego z w/w świadczeń.
Powyższy zarzut - w realiach rozpoznawanej sprawy – okazał się jednak chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych właśnie z zastosowaniem dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Co więcej, dokonały jej - w ocenie składu orzekającego - w sposób prawidłowy i zgodny z aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc zatem do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a powyżej wymienionej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się zatem, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku, - wydać stosowną decyzję (vide np. wyroki z dnia: 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20; 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21; 24 marca 2021 I OSK 263/20;
24 marca 2021 r. I OSK 281/20; 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21; 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21;17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, czy z 15 lutego 2023 r. I OSK 961/22).
Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisu dokonał także Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, iż wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do emerytury. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą - wezwał stronę skarżącą do wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia poprzez zawieszenie prawa do emerytury, informując jednocześnie, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Pomimo stosownego pouczenia, wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie może złożyć wniosku o zawieszenie emerytury, która jest jedynym źródłem jej utrzymania. Podkreślić trzeba, iż organ I instancji dokładnie poinformował stronę o możliwości pozytywnego załatwienia sprawy tylko po dokonanym przez stronę wyborze jednego ze świadczeń.
Pomimo, iż dokładnie wskazano stronie w jaki sposób może doprowadzić do zawieszenia pobieranego świadczenia emerytalnego, strona nie podjęła działań w tym kierunku. W związku z tym zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiada prawa do emerytury a Sąd I instancji oddalił jej skargę akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy.
W świetle przyjętej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowe jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także za okres, w którym opiekun pobiera emeryturę, a jego wysokość powinna odpowiadać różnicy między tym świadczeniem, a pobieraną emeryturą. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione.
Również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka – na co zwracał uwagę również Sąd I instancji - niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw z. art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.