Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1284/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2664/12 oddalił skargę M. P. i R. P. na czynności Starosty L. polegające na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Skarżący wnieśli skargę na czynności Starosty L. polegające na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych, Powiat L. wystawił na ich rzecz faktury VAT za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek. Zdaniem skarżących, skoro uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów, stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego.

Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333, dalej jako rozporządzenie), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek. Organ administracyjny bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat, określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem całość opłat, spoczywających na skarżących, obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia.

W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji. Skarżący wskazali też, odnośnie do ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, że nie zawierali żadnych umów z organem. Wskazali też, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych. Ich zdaniem wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie udokumentowania fakturami VAT wystawionymi przez Powiat L., gdyż obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego i są świadczeniami publicznoprawnymi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe, zostały im już wcześniej udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. Dlatego też wnioski skarżących nie zostały potraktowane jako udostępnienie materiałów w ramach wykonywania prac, lecz jako niezależne wnioski o udostępnienie informacji. W ocenie Starosty w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm, zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Oznacza to, że jeżeli skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 odrzucił skargę, wskazując, że wymienione w skardze faktury nie mogą być uznane za akty z zakresu administracji publicznej, ani za dokumenty materializujące dokonanie czynności o takim charakterze, a więc nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj:

1. 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola działalności administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów nie obejmuje takich czynności jak:
2. - dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci skierowania żądania zapłaty opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zamiast wydania aktu indywidualnego w tym względzie,
3. - udokumentowanie czynności materialno-technicznej przy pomocy faktury VAT zamiast wydania aktu indywidualnego,
4. - żądanie przez organ administracji publicznej uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie faktury VAT wystawionej przez "Powiat L.", podczas gdy czynności te objęte są treścią powołanych wyżej przepisów,
5. 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zawężenie granic sprawy i w konsekwencji zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżących w skardze zarzutów, a także poprzez uznanie, że w granicach sprawy nie mieści się rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego według organu administracji publicznej bezpośrednio z przepisów prawa,
6. 3) art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpatrzenie zawartych w niej zarzutów, mimo że jej wniesienie należało uznać za dopuszczalne,
7. 4) art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy powołane przepisy obligują Sąd pierwszej instancji do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Starosta L. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że faktury pozostają nadal jedynie czynnością pozwalającą na uporządkowanie i sprawowanie kontroli terminowości oraz prawidłowości uiszczania tych opłat przez zobowiązanych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 I OSK 2536/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zważył, że w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Sąd stwierdził, że z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) wynika obowiązek uiszczenia opłaty, a zatem jest to obowiązek wynikający z prawa powszechnie obowiązującego. Nałożenie opłaty powinno być zatem kwalifikowane jako czynność z zakresu administracji publicznej, wymieniona w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2013, I OSK 1284/13 oddalił skargę, wskazując na ust. 4 oraz ust. 5 załącznika nr 3 do rozporządzenia oraz ust. 9.4.i 9.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Sąd stwierdził, że z zestawienia powołanych przepisów wynika zasadność czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżących opłatami za udostępnianie kolejny raz danych z zasobu. Zdaniem sądu wymienione przepisy nie zwalniają skarżących z ponoszenia opłaty każdorazowo. W ocenie sądu, w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Jeżeli natomiast skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

Od tego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ ust. 9.1. Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej wykonawcy tej pracy uprawnieni są do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do jej wykonania za zryczałtowaną opłatą pobraną stosownie do norm zawartych w Załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, poza zakresem zastosowania tego przepisu pozostają zaś przypadki, w których wykonawcy w ramach tego samego zgłoszenia występują ponownie o część materiałów już raz otrzymanych, a niezbędnych do prawidłowego wykonania pracy geodezyjnej, podczas gdy, w istocie przepis ten stanowi, iż opłata naliczana na podstawie postanowień Załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia ma charakter ryczałtowy i stanowi opłatę za całość materiałów i informacji niezbędnych do wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej, bez żadnych ograniczeń ilościowych, wprowadzając w tym względzie jedynie kryterium niezbędności;

2/ ust. 4 w zw. z ust. 5 Załącznika nr 3 w zw. z ust. 9.4 w zw. z ust. 9.7 Załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zestawienie wyżej powołanych przepisów pozwala na konstrukcję normy prawnej, która czyni zasadnym obciążenie wykonawców zgłoszonych prac geodezyjnych dodatkowymi opłatami za ponowne udostępnienie danych z zasobu w ramach tego samego zgłoszenia, podczas gdy z zestawienia tychże przepisów nie wynika żadna - nawet domniemana - norma prawna uzasadniająca obciążenie tychże wykonawców dodatkowymi opłatami za ponowne udostępnienie danych, które są im niezbędne do prawidłowego wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej;

Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuprawnione zawężenie granic sprawy, a w konsekwencji nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu naruszenia przez Starostę L. art. 60, w tym art. 60 pkt 7, w zw. z 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przez ustalenie i nałożenie opłaty geodezyjnej bez zachowania wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo iż zarzut ten był oczywiście zasadny.

W uzasadnieniu wskazali, że w ust. 9.1 Postanowień dodatkowych Załącznika 1 do rozporządzenia ustawodawca zastrzegł wprost, że w ramach ryczałtu podmioty zgłaszające i wykonujące prace geodezyjne uzyskują nieograniczony dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego. Skarżący wskazali na § 5 ust. 3 oraz ust. 4 i 6 rozporządzenia i stwierdzili, że obowiązkiem PODGiK jest zapewnienie wykonawcy pracy geodezyjnej niezbędnych materiałów, a nie jednego ich kompletu oraz informowanie o aktualności tych materiałów. Niezbędne materiały to nie tylko te, które są dostępne w chwili zgłaszania pracy, ale również na kolejnych etapach jej realizacji. Mogą one zatem ulec zmianie – zdezaktualizować się i wtedy wystąpi konieczność udostępnienia nowych, aktualnych materiałów w ramach wskazanego obowiązku ośrodka.

Nie można obciążyć kosztami aktualizacji skarżących, tym bardziej, że wydanie aktualnych materiałów nie wiąże się ze szczególnymi kosztami. W ramach jednej opłaty ryczałtowej powinny być im udostępnione wszelkie niezbędne materiały. Takimi są również te, które pojawiły się już po zgłoszeniu pracy. Ponadto, sad powołał się na inne regulacje korzystania z zasobu, niż miały zastosowanie w sprawie. Ustawodawca nie wprowadza żadnych ograniczeń ilościowych i jakościowych korzystania z materiałów. Organ powinien ponadto wydać decyzję administracyjną, nie zaś faktury, bowiem opłaty za czynności geodezyjne stanowią należności budżetowe. Sąd nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do tego zarzutu.

Wnieśli ponadto o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania we wskazanej wysokości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy prawa nie upoważniają organu do wydawania nieodpłatnie dodatkowych materiałów w trakcie prac, a jedynie mogą być one wydawane etapowo. Organ wskazał, że opłata za udostępnienie materiałów następuje w formie pobrania, nie zaś jej ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jej stawka musi być ustalona na dzień wydania materiałów, a decyzja taka nie byłaby ostateczna. Organ wskazał na opłaty, które pobiera się w drodze faktycznego pobrania, nie zaś wydania decyzji administracyjnej. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby wydawaniem tysięcy decyzji administracyjnych. Opłata powinna być ustalana w drodze decyzji tylko w przypadku odmowy jej zapłaty w drodze pobrania.

Pismem procesowym skarżący wskazali, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odraczając utratę mocy obowiązującej o 12 miesięcy. Wiąże się z tym również niekonstytucyjność rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Nadto należy zaznaczyć, że analogiczna sprawa jak sprawa niniejsza, w której skarżącymi kasacyjnie byli również M. P. i R. P. była przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2013r. sygn akt I OSK 1384/13. Sprawy te były rozpoznawane przez ten sam skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd też uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie w części wywodu prawnego w zakresie jakim zarzuty skargi kasacyjnej są analogiczne z zarzutami skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 1384/13 jest tożsame z uzasadnieniem wyroku w sprawie I OSK 1384/13.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonej w toku postępowania kasacyjnego kwestii dotyczącej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowił delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), na podstawie którego naliczone zostały opłaty, których wysokość kwestionują skarżący.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; jednocześnie stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie przywołując argumentacji, która legła u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu ustawowego stanowiącego delegację dla rozporządzenia, na podstawie którego naliczono skarżącym kasacyjnie opłaty "geodezyjne", przytoczyć jednak należy argumenty, które zadecydowały o określeniu przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W uzasadnieniu /5.1./ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych.

Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji)". W dalszej części uzasadnienia Trybunał naprowadził, że "wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie" /5.2. uzasadnienia/.

Pomimo możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji i dokonania oceny konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i poglądem sprowadzającym się do konkluzji, że pomimo wkroczenia w materię ustawową, rozporządzenie w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania, do czasu ustawowego uregulowania tej materii /nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od daty ogłoszenia wyroku Trybunału/, jest aktem obowiązującym i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przemawiają za tym argumenty podane przez Trybunał, a przedstawione powyżej. Zatem konkluzja jest taka, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 pozostaje bez wpływu na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej art. 174 pk1 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na ustęp 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do żądania przez wnioskodawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nieograniczonego /wielokrotnego/ dostępu do materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ramach ustalonego ryczałtu, o ile są one niezbędne do wykonania tej pracy; zarzucono też błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji uprzednio już otrzymanych oraz, że bez tego uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe a przyczyny powyższego nie leżały po stronie składających wniosek.

Zgodnie z ustępem 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że jedynym kryterium przesądzającym o liczebności informacji i materiałów potrzebnych do wykonania konkretnej, zgłoszonej pracy, jest kryterium "niezbędności", bez względu na ilość informacji i materiałów.

Jeśli chodzi o "niezbędność", to pojęcie to należy interpretować w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz /Dz. U. nr 78, poz. 837/. Z unormowań tego rozporządzenia wynika, że wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac /§ 3 ust. 1/. Ośrodek potwierdza przyjęcie zgłoszenia i najpóźniej w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia, /.../, informuje pisemnie wykonawcę o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną /§ 5 ust. 1 i 3/.

Po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie /§ 7 ust. 1/. Taki tok procedowania pozwala na przyjęcie, że w ramach zgłoszenia przez wykonawcę prac, zakres materiałów do jej wykonania określa ośrodek i za te właśnie materiały, rozumiane jako "niezbędne", wykonawca uiszcza jedną ryczałtową opłatę. Praca wykonana na takich materiałach, po jej zakończeniu przez wykonawcę, przekazywana jest do zasobu. Może się jednak zdarzyć, że w okresie od otrzymania materiałów do ich przekazania do zasobu nastąpi ich dezaktualizacja, uniemożliwiająca przyjęcie pracy do zasobu. W takim przypadku ponowne żądanie przez wykonawcę materiałów ma miejsce w ramach "starego", uprzednio dokonanego zgłoszenia a udostępnienie następuje w ramach uiszczonej już opłaty.

Natomiast każda inna sytuacja, w tym żądanie takich samych materiałów co już uprzednio otrzymane, a więc kolejnych egzemplarzy takich samych materiałów nie może być uznane jako "niezbędne" do sfinalizowania zgłoszenia. Reasumując, w ramach jednej zgłoszonej pracy wykonawca za jednokrotnie uiszczoną opłatę, rozumianą jako opłatę za całość materiałów, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, ma prawo uzyskać wielokrotność tych materiałów, jeżeli jest to niezbędne do finalnego załatwienia pracy, tj. przekazania dokumentacji do zasobu.

Słusznie więc skarga kasacyjna podnosi, że poszukiwanie innych, niż "niezbędność" kryteriów nie znajduje oparcia w ustępie 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, zaś kwestia wielokrotności uzyskiwania materiałów może mieć różne przyczyny i nie w każdym przypadku generować będzie obowiązek ponownego uiszczenia opłaty. Tymczasem WSA dokonując wykładni powyższego przepisu wyraził pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia aby unormowanie to mogło stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony.

Jako drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego wskazano na ust. 4 w zw. z ust. 5 Załącznika nr 3 w zw. z ust. 9.4 w zw. z ust. 9.7 Załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zestawienie wyżej powołanych przepisów pozwala na konstrukcję normy prawnej, która czyni zasadnym obciążenie wykonawców zgłoszonych prac geodezyjnych dodatkowymi opłatami za ponowne udostępnienie danych z zasobu w ramach tego samego zgłoszenia. Rację mają skarżący kasacyjnie twierdząc, że zestawienia powołanych przez Sąd I instancji przepisów nie wynika żadna - nawet domniemana - norma prawna uzasadniająca obciążenie tychże wykonawców dodatkowymi opłatami za ponowne udostępnienie danych, które są im niezbędne do prawidłowego wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powołany Załącznik nr 3 dotyczy wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie podczas gdy przedmiotem sporu są opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zostały uregulowane w Załączniku nr 1. Stąd też podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. Art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a, a w konsekwencji nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu naruszenia przez Starostę L. z art. 60, w tym art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo uznania przez Sąd I instancji, iż organ administracji dokumentując nałożenie spornej opłaty z pominięciem formy decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa.

Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że pod rządem ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885/ problematyka formy, w jakiej nakładane są opłaty "geodezyjne" nie jest w orzecznictwie jednolicie ujmowana. Przykładowo, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 52/12 /LEX 1108667/ stwierdzono, że sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie rachunku za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analogiczny pogląd wyrażony został w postanowieniu z dnia 5 października 2010 r., sygn. I OSK 1594/10 /LEX 741565/.

Z kolei rozstrzygając spory kompetencyjne w sprawach, w których opłata "geodezyjna" wymierzona została decyzją administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny akceptując tę formę stwierdził, że sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej /postanowienie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. I OW 7/11, LEX 1079852/. W taki sam sposób orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. I OW 172/11.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasygnalizowana rozbieżność poglądów nie ma jednak znaczenia, bowiem kwestia formy wymierzenia opłaty została przesądzona w tej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2536/12. Powtórzyć więc ponownie należy, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" uznane zostało jako czynność należąca do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.