Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 375/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i B. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie skargi na przymusowe odebranie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B. Upomnieniem z [...] marca 2013 r. Wojewoda wezwał B. S. do wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń dotyczących działki nr ewid. [...] obręb G. w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2013 r. polegającego na wydaniu ww. nieruchomości w terminie do 14 maja 2013 r., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.
Działając z urzędu jako organ egzekucyjny, będący zarazem wierzycielem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2013 r., zastosował środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania B. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec B. S. oraz osób przebywających na nieruchomości. W dniu [...] maja 2013 r. egzekutor przystąpił do czynności egzekucyjnych, polegających na przymusowym odebraniu nieruchomości. Czynności egzekucyjne zostały protokolarnie utrwalone przez ustanowionego w sprawie egzekutora.
Na czynności egzekucyjne B. S. oraz A. K. wniosły skargę.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej oddalił skargę A. K. na czynności egzekucyjne dokonane [...] maja 2013 r. przez Wojewodę [...]. W odrębnym rozstrzygnięciu Minister orzekł w zakresie skargi B. S. A. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że w myśl art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne egzekutora jest wyłącznie zobowiązany. A. K. nie jest osobą "zobowiązaną" w myśl art. 54 § 1 w zw. z art. 1 a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: u.p.e.a.), gdyż nie został na nią nałożony decyzją Wojewody [...] obowiązek, który musiałaby wykonać. Minister podniósł, że tytuł wykonawczy, który jest podstawą prowadzenia egzekucji dotyczy tylko B. S. i dopóki funkcjonuje on w obrocie prawnym A. K. nie posiada przymiotu strony. Zdaniem organu, A. K. mogła domagać się ochrony swoich praw w trybie przewidzianym w art. 38 u.p.e.a., który przewiduje sposób ochrony osób w przypadku wadliwego kierowania egzekucji wobec praw majątkowych nienależących do zobowiązanego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. i A. K. zarzuciły naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 2. art. 1a pkt 20 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jako uprawniona do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakłada na nią obowiązek wydania nieruchomości;
- 3. art. 143 u.p.e.a. poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenie egzekucji względem skarżących bez doręczenia tytułu wykonawczego A. K.;
- 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uznanie za prawidłowe prowadzenie egzekucji względem skarżącej A. K. bez doręczenia jej tytułu wykonawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd analizując sprawę pod kątem ustalenia interesu prawnego B. S. do wniesienia skargi (art. 50 P.p.s.a.) ustalił, że nie posiada ona legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, gdyż nie była adresatem zaskarżonego postanowienia. Była natomiast stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z [...] listopada 2013 r. nr [...], na które A. K. i B. S. złożyły skargę do Sądu, w której przedstawiły tożsame zarzuty jak w niniejszej skardze (sprawa I SA/Wa 374/14).
Analizując skargę A. K.,Sąd I instancji przytoczył treść art. 1a pkt 20, art. 26 § 1, art. 27 § 1pkt 2 oraz art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu w administracji. Podniósł, że tytuł wykonawczy z [...] kwietnia 2013 r. został wystawiony jedynie na B. S. Wcześniej właśnie do niej, a nie do skarżącej A. K., skierowano upomnienie z [...] marca 2013 r. wzywające do wydania nieruchomości. Również postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, skierowane zostało do B. S.. Adresatem żadnego z wyżej wskazanych aktów (poza postanowieniami rozpoznającymi skargę złożoną w trybie art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej), ani osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego nigdy nie była skarżąca A. K. Postępowanie egzekucyjne wobec tej skarżącej nigdy nie zostało wszczęte. Nie były więc podejmowane w stosunku do niej żadne czynności egzekucyjne.
Nie nałożono na nią żadnych obowiązków. Obowiązek ten nie wynika także z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, bowiem do egzekucji obowiązków wynikających z takiej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a skarżąca A. K. nie jest osobą zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy egzekucyjnej. W ocenie Sądu, skarżąca A. K. składając skargę w trybie art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej nie ma przymiotu zobowiązanego. Ponadto Sąd wskazał, że skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, celem którego jest przymusowe ściągnięcie wymagalnej należności obciążającej zobowiązanego. Służy ona kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. Ocenie w ramach skargi na czynność egzekucyjną podlegają więc działania organu egzekucyjnego lub egzekutora.
W ramach skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, a nie innego podmiotu. Dlatego podnoszenie przez skarżącą A. K. w ramach skargi z art. 54 ustawy egzekucyjnej zarzutów dotyczących nieuznania jej za zobowiązaną i niewystawienia wobec niej tytułu wykonawczego nie może być skuteczne również dlatego, że nie mieszczą się one w dyspozycji art. 54 wyżej wskazanej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły B. S. i A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że umorzenie postępowania zażaleniowego, w której Minister winien uchylić zaskarżone postępowanie Wojewody [...]ego nie nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej – jako uprawniona do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta wygaszała jej prawo oraz nakładała na nią obowiązek o charakterze niepieniężnym – obowiązek wydania nieruchomości. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia egzekucji względem strony bez doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną B. S. jako wniesioną bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna A. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Stanowisko skarżącej kasacyjne, ujęte w ramy zarzutów kasacyjnych, sprowadza się do twierdzenia, że A. K., która była stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, winna mieć przymiot strony w prowadzonym wobec B. S. postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wydanie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie G. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, A. K. powinna być uznana za osobę zobowiązaną, tj. stronę postępowania egzekucyjnego, a nie jedynie jako członka rodziny zobowiązanej B. S., gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wygaszała przysługujące jej prawo dożywotniego zamieszkiwania w domu znajdującym się na egzekwowanej nieruchomości.
Przystępując do rozstrzygnięcia powyższej kwestii spornej należy zauważyć, iż krąg podmiotów, którym w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje przymiot strony, jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania merytorycznego, to jest rozstrzygającego sprawę co do istoty. Podkreślić trzeba, że odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.) oznacza, że przepisy te mają być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować rozwiązania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wynika stąd niedopuszczalność stosowania przepisów tego kodeksu w takich sytuacjach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga na czynności egzekucyjne przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera przy tym legalną definicję pojęcia "zobowiązany" zawartą w art. 1a pkt 20, zgodnie z którą, ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...)".
Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., stąd skarżąca kasacyjnie nie może wywodzić legitymacji do wniesienia skargi na czynności w postępowaniu egzekucyjnym wyłącznie z faktu uznania jej za stronę postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek.
W niniejszej sprawie egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obręb G., jednostka ewidencyjna G., wynikającego z decyzji Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tytuł wykonawczy został wystawiony na B. S. – właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji zasadnie uznano, że A. K. nie jest w sprawie zobowiązanym a w konsekwencji, w świetle art. 54 § 1 u.p.e.a, nie jest uprawniona do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną polegającą na przymusowym odebraniu przedmiotowej nieruchomości. Uprawnioną do dokonania tej czynności postępowania egzekucyjnego była jedynie B. S. – zobowiązana według art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Jak słusznie przy tym zauważył Sąd I instancji, na tym etapie postępowania egzekucyjnego skarżony Minister nie był organem właściwym do merytorycznej oceny tytułu wykonawczego.
Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., wszczyna bowiem postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej (w rozpatrywanej sprawie przymusowe odebranie B. S. ww. nieruchomości). Skarga na czynności egzekucyjne służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym. W ramach tego środka prawnego można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu.
Oznacza to, że składana w trybie art. 54 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego - w stosunku do wskazanych wyżej - środka zaskarżenia, a jej ograniczony zakres sprawia, że w ramach zainicjowanego nią postępowania organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie badają także tego czy zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę zarzutów (m.in. postulowany przez skarżącą kasacyjnie błąd co do osoby zobowiązanego).
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i powiązanych z nimi przepisów K.p.a. oraz u.p.e.a. uznając za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na etapie rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne A. K. nie mogła zostać uznana za osobę zobowiązaną w rozumieniu art. 1 a pkt 20 u.p.e.a. co przesądziło o braku po jej stronie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia przewidzianego w art. 54 ust. 1 u.p.e.a. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej o oddaleniu takiej skargi wniesionej przez A. K. nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.