Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 80/09 uchylił decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika [...] Rejonowych Warsztatów Technicznych w O. z dnia [...] października 2008 r., wydane w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia w Wojskowej Akademii Technicznej.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Kierownik [...] Rejonowych Warsztatów Technicznych w O. zobowiązał M. C. do zwrotu, zwaloryzowanej na dzień [...] września 2005 r., równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, w latach 1995-2000. Decyzja ta stała się prawomocna i została skierowana do egzekucji, która jest zakończona.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. strona zwróciła się do Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego o uchylenie tej decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego odmówił uwzględnienia wniosku, a Dowódca Wojsk Lądowych utrzymał w mocy tę decyzję. W dalszym toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 971/07) uchylił obie powyższe decyzje.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik [...] Rejonowych Warsztatów Technicznych w O. decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., odmówił uwzględnienia wniosku M. C. Organ podał, że nie znalazł nowych, istotnych faktów mających wpływ na wynik sprawy. Również strona nie przedstawiła żadnych istotnych faktów.
W odwołaniu M. C. podniósł, że decyzja nie posiada właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W jego ocenie organ pierwszej instancji dokładnie zbadał stan faktyczny sprawy. Wskazał także na pismo Kierownika [...] Rejonowych Warsztatów Technicznych z dnia [...] lipca 2008 r. wzywające stronę do udziału w postępowaniu poprzez złożenie wniosków dowodowych. Wezwanie to obejmowało także zobowiązanie do przedstawienia sytuacji rodzinnej i materialnej po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Strona nie skorzystała również z możliwości zapoznania się z całością akt.
W tych okolicznościach należało uznać, że strona nie wniosła nic nowego do postępowania wyjaśniającego, co praktycznie uniemożliwiło zbadanie całokształtu sprawy w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. C. zarzucił obu decyzjom rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy,
- - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej,
- - art. 6 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony,
- - art. 8 k.p.a. wskutek nierozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego oraz poprzez brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.
- - naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z treścią art. 154 k.p.a. dla wzruszenia decyzji koniecznym jest wystąpienie następujących przesłanek:
- 1) decyzja musi być ostateczna,
- 2) decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania,
- 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wymagania dotyczące interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinny być w danej sprawie ustalone.
Przed ustaleniem tego, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny, organ musi stwierdzić, że ostateczna decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Nadto organy administracji nie mogą dowolnie, bez wystąpienia przesłanek z art. 154 k.p.a. lub bez uzasadnienia podstaw zastosowania tego przepisu, dokonywać zmian w wydanych przez siebie decyzjach, które stały się decyzjami ostatecznymi.
Następnie Sąd przytoczył treść art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i stwierdził, że dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, zgodnego z dyspozycją art. 80 k.p.a. Kolejnym warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest zawarcie w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy, rozpatrując wniosek skarżącego, mimo zwartej w nim szczegółowej argumentacji, ograniczyły się właściwie do opisania stanu faktycznego sprawy i stwierdzenia, że po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego nie znalazły nowych, istotnych faktów mających wpływ na wynik sprawy. W ogóle nie wskazały, na czym polegało przeprowadzenie "szczegółowego postępowania wyjaśniającego" i nie ustosunkowały się do okoliczności przedstawionych we wniosku. Takie zachowanie organów uchybia zasadzie udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadnie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Naruszenie zaś cytowanych wcześniej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W zaleceniach dla organu ponownie prowadzącego postępowanie Sąd nakazał odnieść się do wskazanych wyżej kwestii i dokonać oceny stanu sprawy w powiązaniu z już zebranym materiałem dowodowym, mając w szczególności na uwadze, że decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. winna być uzasadniona pod kątem występowania określonych tym przepisem przesłanek.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego M. G., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy wojskowe nie przeprowadziły w sprawie w należyty sposób postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organy wojskowe uczyniły wszystko dla wyjaśnienia całości sprawy i podjęcia właściwych decyzji. Natomiast Sąd pierwszej instancji posługiwał się ogólnikami i nie wyjaśnił szczegółowo jakie czynności powinny podjąć organy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Zarzut postawiony w skardze kasacyjnej nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Mianowicie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że decyzje organów wojskowych, które stanowiły przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji, zostały wydane w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 154 k.p.a. Zastosowanie wskazanego przepisu, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zatem w pierwszej kolejności rzeczą organów wojskowych było ustalenie, czy decyzja Kierownika [...] Rejonowych Warsztatów Technicznych w O. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie zwrotu kosztów kształcenia w Wojskowej Akademii Technicznej jest decyzją, na mocy której M. C. nabył prawo. Przepisowi art. 154 k.p.a. podlegają bowiem tylko decyzje ostateczne, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Zauważyć należy, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem są to decyzje, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji (zob. E. Iserzon W: Komentarz IV, 1970, s. 260).
Organy wojskowe obu instancji w ogóle nie zajęły się wskazanym wyżej zagadnieniem podstawowym dla oceny możliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Od wyjaśnienia tej przesłanki zależy bowiem czy kwestia możliwości uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej będzie rozpatrywana w trybie art. 154 k.p.a., czy też właściwy powinien być tryb z art. 155 k.p.a. Dopiero ustalenie właściwego trybu uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej umożliwia przejście do oceny zaistnienia pozostałych przesłanek. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że tryby określone w art. 154 i 155 k.p.a. nie służą weryfikacji decyzji dotkniętych wadą nieważności. Uwaga ta jest istotna w rozpoznanej sprawie, gdyż M. C. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. poza wskazaniem na tryb z art. 154 § 1 k.p.a. również podał, że w jego ocenie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. zobowiązującej go do zwrotu kosztów kształcenia.
Okoliczność ta również powinna zostać objęta analizą organów wojskowych, gdyż system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował, iż decyzje organów wojskowych obu instancji poza opisaniem przebiegu postępowania w ogóle nie dotknęły istoty sprawy. Wobec tego zasadnym było uchylenie decyzji organów obu instancji. Zatem postawiony zarzut skargi kasacyjnej, jako niezasadny, nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.