Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 374/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i B. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie skargi na przymusowe odebranie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B. Upomnieniem z [...] marca 2013 r. Wojewoda wezwał B. S. do wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń dotyczących działki nr ewid. [...] obręb G. w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2013 r. polegającego na wydaniu ww. nieruchomości w terminie do 14 maja 2013 r., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.
Działając z urzędu jako organ egzekucyjny, będący zarazem wierzycielem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2013 r., zastosował środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania B. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec B. S. oraz osób przebywających na nieruchomości. W dniu [...] maja 2013 r. egzekutor przystąpił do czynności egzekucyjnych, polegających na przymusowym odebraniu nieruchomości.
Na czynności egzekucyjne B. S. oraz A. K. wniosły skargę.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej oddalił skargę B. S. na czynności egzekucyjne dokonane [...] maja 2013 r. przez Wojewodę [...]. W odrębnym rozstrzygnięciu Minister orzekł w zakresie skargi A. K..
B. S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra, zaskarżone czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami przewidzianymi w rozdziale 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: u.p.e.a.) opartego na twierdzeniu, że A. K. winien zostać doręczony tytuł wykonawczy, gdyż należało ją uznać za zobowiązaną, organ wyjaśnił, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Skarga wnoszona w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. nie może natomiast dotyczyć okoliczności które mogą być przedmiotem zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. i A. K. zarzuciły naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 2. art. 1a pkt 20 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jako uprawniona do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakłada na nią obowiązek wydania nieruchomości;
- 3. art.143 u.p.e.a. poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenie egzekucji względem skarżących bez doręczenia tytułu wykonawczego A. K.;
- 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uznanie za prawidłowe prowadzenie egzekucji względem skarżącej A. K. bez doręczenia jej tytułu wykonawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że A. K. nie ma interesu prawnego do złożenia skargi na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. nr [...], albowiem jego adresatem jest jedynie B. S. A. K. jest adresatem innych postanowień zapadłych w wyniku złożenia przez nią skargi w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., na które złożyła skargę do Sądu (sprawa I SA/Wa 375/14). Sąd wskazał, że postępowanie egzekucyjne wobec tej skarżącej nigdy nie zostało wszczęte. Nie były podejmowane w stosunku do niej żadne czynności egzekucyjne, nie wystawiono wobec A. K. jako osoby zobowiązanej tytułu wykonawczego. Powoływanie się przez skarżącą na przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji nie może być skuteczne, w kontekście legitymacji skargowej określonej w art. 50 P.p.s.a.
Za niezasadną Sąd uznał także skargę B. S. podnosząc, że zarzuty jej skargi koncentrują się wokół osoby A. K. i dotyczą nieuznania skarżącej A. K. za zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. oraz niedoręczenia jej tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, tego rodzaju zarzuty nie mieszczą się w dyspozycji art. 54 u.p.e.a. gdyż w ramach skargi wniesionej na podstawie wyżej wskazanego przepisu można jedynie podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Powołując się na przepis art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej, skarżąca nie wskazała, które czynności zostały przeprowadzone wadliwie i na czym ewentualna wadliwość miałaby polegać.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 i art. 143 u.p.e.a. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. wezwał skarżącą B. S. do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego wystawionego w tym dniu. Postanowienie i odpis tytułu wykonawczego doręczony został właścicielce nieruchomości [...] kwietnia 2013 r. Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego Wojewoda wydał postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego – przymusowego odebrania nieruchomości. Przebieg czynności egzekucyjnej został przedstawiony w protokole z czynności egzekucyjnych z [...] maja 2013 r. Skarżąca B. S. była obecna podczas tych czynności, co wynika z treści protokołu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły B. S. i A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania zażaleniowego, w której Minister winien uchylić zaskarżone postępowanie Wojewody [...] nie nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej – jako uprawniona do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta wygaszała jej prawo oraz nakładała na nią obowiązek o charakterze niepieniężnym – obowiązek wydania nieruchomości. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 143 u.p.e.a. poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia egzekucji względem strony bez doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną A. K. jako wniesioną bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna B. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, iż jej autor zdaje się nie zauważać, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zgodność z prawem postanowienia wydanego po rozpatrzeniu skargi zobowiązanej B. S. na czynności egzekucyjne, wniesionej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej, jak i w skardze do sądu pierwszej instancji skarżąca koncentruje się natomiast na wykazaniu, że A. K., która była stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, winna mieć przymiot strony w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wydanie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie G..
Zarówno w toku postępowania egzekucyjnego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, że argumentacja tego rodzaju mogłaby być podnoszona w innych, przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środkach prawnych, a nie w skardze wnoszonej w trybie art. 54 u.p.e.a. W myśl tego przepisu zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Przy czym przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć poprzez wskazane w niej środki prawne.
W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne - stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego - ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie, gdzie przyjmuje się, uwzględniając zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (por. R. Hauser i Z. Leoński - Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 2003, s. 136-137, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2988/11).
Oznacza to, że skarga ta nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżenia w stosunku do zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Tymczasem podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność nieuznania A. K. jako strony przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, stanowi podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (błąd co do osoby zobowiązanego). Tego rodzaju kwestie nie mogą być przedmiotem badania w ramach skargi na czynności egzekucyjne, gdyż jak wskazano już wyżej, poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne można kwestionować skutecznie jedynie działania wykonawcze organów egzekucyjnych podnosząc okoliczności niebędące podstawą innych środków zaskarżenia. Takie też konkluzje wynikają z oceny sprawy dokonanej przez Sąd I instancji.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz powiązanych z nimi art. 1 a pkt 20, art. 18 i art. 143 u.p.e.a. i art. 28 K.p.a. koncentrujące się wyłącznie na osobie A. K. i dotyczące nieuznania jej za zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skoro tego rodzaju zarzuty nie mogły być podniesione w skardze wnoszonej w trybie art. 54 u.p.e.a., ich merytoryczna zasadność nie mogła być również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.