Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 686/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu prośby H. T. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 58 i art. 59 w związku z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu przyznał H. T. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, począwszy od 1 stycznia 2011 r., w wysokości 104,16 zł.
W ocenie organu, przesyłkę z uwagi niemożności doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. doręczono zastępczo w trybie art. 44 k.p.a. Ustalenia takiego organ dokonał w oparciu o informację zawartą na przesyłce zawierającej opisaną decyzję. Wedle wskazanej informacji, doręczyciel nie zastał adresata w domu, w związku z tym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu w dniu 23 marca 2011 r. przesyłki na okres 14 dni, do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym. Przesyłkę powtórnie awizowano 31 marca 2011 r. Ponieważ wnioskodawca nie zgłosił się po odbiór pisma, 7 kwietnia 2011 r. zwrócono niepodjętą przesyłkę.
Tym samym wyczerpano procedurę doręczenia zastępczego, a data doręczenia pisma przypadła na dzień, w którym upłynął 14-dniowy termin do jego odbioru liczony od dnia następnego po złożeniu pisma w placówce pocztowej. W sprawie skarżącego termin ten rozpoczynał się dnia 24 marca 2011 r. i kończył w dniu 7 kwietnia 2011 r. Oznacza to, że przesyłkę należy uznać za doręczoną w tym właśnie dniu. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 21 kwietnia 2011 r.
Jednocześnie, zdaniem organu, przewidziany w treści art. 41 k.p.a. obowiązek stron, ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania o każdej zmianie adresu, wiąże się z nieobecnością strony przez pewien czas, a nie dotyczy krótkotrwałego wyjazdu. Wskazano, że w toku postępowania wielokrotnie wysyłano korespondencję na adres podany we wniosku i korespondencja nie była odbierana.
Skarżący odwołanie od tej decyzji wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył dopiero w dniu 22 czerwca 2011 r. Występując o przywrócenie terminu skarżący podał, że już we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zwrócił się do organu, aby przed wydaniem decyzji skontaktowano się z nim telefonicznie, gdyż będzie przebywał poza miejscem zamieszkania. Zaznaczył, że mimo takiej prośby decyzję wysłano na adres stałego miejsca zamieszkania, a tym samym pozbawiono go możliwości odwołania się. Dopiero po powrocie uzyskał kserokopię decyzji i dowiedział się o jej treści.
Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu organ wskazał, że warunkiem skutecznego ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a mianowicie: uprawdopodobnienie przez odwołującego się, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz jednoczesne wniesienie spóźnionego odwołania.
W ocenie organu, skarżący nie spełnił jednej z tych przesłanek, tzn. nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło bez jego winy. Według organu odwoławczego, skarżący powinien bowiem wykazać, że mimo całej staranności, nie udało mu się dochować terminu. Innymi słowy, skarżący powinien uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której nie mógł usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Analizując treść wniosku o przywrócenie terminu, w którym skarżący przyczynę uchybienia terminu powiązał z zaniechaniem organu I instancji, a mianowicie odstąpieniem przez ten organ od telefonicznego poinformowania skarżącego o zamiarze wydania decyzji i w konsekwencji doręczeniem decyzji na adres jego miejsca zamieszkania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uznało, że podniesione okoliczności nie stanowiły przeszkody do wniesienia odwołania w terminie.
W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że – po pierwsze – już we wniosku zainteresowany podał adres, na który należy kierować korespondencję i pod taki adres została przesłana decyzja. Po drugie zaś, w toku trwającego postępowania skarżący nie informował organu o innym adresie do doręczeń, dlatego też wysłano decyzję na adres miejsca stałego zamieszkania.
Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że z notatki urzędowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż organ I instancji, mimo braku prawnego obowiązku, przychylił się do prośby skarżącego i skontaktował się z nim telefonicznie, informując między innymi o dacie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dodatku mieszkaniowego.
Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
Według Kolegium, oceniając winę skarżącego w uchybieniu terminu procesowego w ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, należało uznać, że skarżący dopuścił się jednak niedbalstwa. Fakt, że skarżący nie przebywał w miejscu stałego zamieszkania stanowił przeszkodę w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania całkowicie zależną od wnioskodawcy. Co więcej, była to przeszkoda, której skarżący mógł zapobiec informując organ, podczas rozmowy telefonicznej, o adresie swojego aktualnego pobytu. W rezultacie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że wniosek o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że to właśnie niespełnienie jego prośby o kontakt telefoniczny przed wydaniem decyzji, celem ustalenia adresu do korespondencji, sformułowanej we wniosku wszczynającym postępowanie, pozbawiło go możliwości zachowania terminu do wniesienia odwołania. Podał też, że jego nieobecność w mieszkaniu była spowodowana brakiem środków na zakup opału.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie Sąd I instancji przypomniał, że miejsce odbioru pism określa art. 42 k.p.a., który stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, (§ 1) lub o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).
Zdaniem Sądu I instancji, powołana wyżej zasada doręczenia pism pod adres domowy wiąże się z, nałożonym przez ustawodawcę, obowiązkiem zawiadamiania przez strony organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu w toku postępowania (art. 41 k.p.a.).
Nadto, znaczenie i wagę adresu podkreśla ustawodawca również w art. 63 k.p.a. stanowiąc, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi i jej adres, jak również w art. 64 k.p.a., który określa skutek niewskazania adresu – pozostawienie pisma bez rozpoznania.
Z powołanych przepisów Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że komunikacja pomiędzy stroną a organem administracji publicznej odbywa się korespondencyjnie. Na stronie ciąży obowiązek wskazania aktualnego adresu, również w toku postępowania, z określonymi konsekwencjami w razie uchybienia temu obowiązkowi.
WSA we Wrocławiu uznał zatem, że oceniany w świetle powyższych unormowań podstawowy i jedyny zarzut skargi, dotyczący odstąpienia od telefonicznego powiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji, mimo jego, zamieszczonej we wniosku, prośby uzasadnionej nieobecnością pod adresem zamieszkania jest nieuzasadniony, ponieważ pracownik organu nie miał obowiązku wykonywać w tej sprawie telefonu. Sąd wskazał też, iż mimo, że żaden przepis prawa, nie przewiduje takiego obowiązku, to jak wynika z notatki urzędowej z 10 marca 2011 r., doszło do takiego powiadomienia.
Sąd I instancji jako prawidłowe uznał również ustalenia organu odwoławczego co do doręczenia zastępczego decyzji w dniu 7 kwietnia 2011 r., a tym samym także i upływu terminu do wniesienia odwołania w dniu 21 kwietnia 2011 r.
Natomiast skarżący rozpytany na rozprawie na okoliczność dlaczego nie wskazał aktualnego adresu podał, że nie wiedział, w którym miejscu w danym dniu będzie przebywał. Wskazał też, że wielokrotnie dzwonił do organu, dowiadując się o sprawę, ostatni raz pod koniec kwietnia 2011 r., kiedy to poinformowano go o wysłaniu decyzji.
Z przywołanych okoliczności faktycznych sprawy Sąd I instancji wywiódł zatem, że skarżący wiedział, że będzie przebywał poza miejscem stałego zamieszkania, którego zresztą w tym, ani późniejszym czasie nie ujawnił. W związku z tym WSA we Wrocławiu uznał, że skarżący nie podjął żadnych kroków, poza przerzuceniem na organ obowiązku telefonicznego powiadomienia o wydaniu decyzji, aby przesyłkę odebrać. Istotna dla oceny rozpatrywanego wniosku, jak stwierdził dalej Sąd, była również wypowiedź skarżącego, że ostatni raz telefonował do organu pod koniec kwietnia, kiedy to powiadomiono go o wydaniu decyzji i jej wysłaniu. W tym zakresie Sąd I instancji rozważył, że gdyby nawet przyjąć za prawdziwe twierdzenie, że pracownik organu nie telefonował w dniu 10 marca 2011 r., to i tak, zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, posiadał on pod koniec kwietnia 2011 r. wiedzę o stanie sprawy. Jednakże dopiero w dniu 22 czerwca 2011 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Ta ostatnia okoliczność upoważnia, w ocenie Sądu I instancji, do stwierdzenia, że nie została zachowana jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 k.p.a., tzn. wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Ponadto, w końcowej części uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie I SA/Ka 1718/96, w odniesieniu do stosowanego przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego obiektywnego miernika staranności oraz mając na względzie ustalone w sprawie okoliczności w postaci niewskazania przez skarżącego adresu, na który należy przesłać decyzję, także braku co najmniej częstego kontaktu telefonicznego, uznał również, że skarżący nie wykazał staranności, aby nie uchybić terminowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata z urzędu.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę wyroku i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] marca 2011 r.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 i następnych k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mimo iż uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, zwłaszcza, że w sposób należyty, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wskazał na okoliczności i motywy, które spowodowały uchybienie terminu, a motywacja i uzasadnienie w tym przedmiocie były wiarygodne.
Stwierdził też, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię polegającą na ograniczeniu prawa skarżącego do wykazania merytorycznych błędów decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. Błędy te, jak wskazał, polegały na rażącym naruszeniu przepisów prawa o udzieleniu pomocy społecznej, a nadto na wadliwym zaliczeniu otrzymanych świadczeń w celu ustalenia podstawy uprawniającej do otrzymania dodatku mieszkaniowego.
Nadto, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w sprawie doszło do nieważności postępowania poprzez pozbawienie skarżącego udziału w czynnościach procesowych obejmujących istotną część postępowania, zwłaszcza, że skarżący informował organ o miejscu swego pobytu oraz o sposobie skutecznego doręczania pism oraz orzeczeń wydanych przez organ. Jako podstawę tego zarzutu pełnomocnik powołał przepis art. 183 § 1 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., i wystąpił o stwierdzenie nieważności postępowania.
Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie podkreślił, że, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 58 k.p.a. i termin winien być przywrócony, ponieważ skarżący uprawdopodobnił, że do wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu doszło bez jego winy.
W tym zakresie zarzucił, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że już na początkowym etapie postępowania skarżący zwrócił się do organu o kontakt telefoniczny w celu wskazania prawidłowego adresu do doręczenia decyzji i mimo prowadzonej wielokrotnie rozmowy decyzja została i tak wysłana na adres stałego miejsca zamieszkania. Działaniem tym organ pozbawił skarżącego możliwości dochodzenia swych praw w postępowaniu i to tym bardziej, że skarżący, jako przyczynę nieobecności w miejscu zamieszkania, wskazywał brak środków pieniężnych na zakup opału.
Zdaniem pełnomocnika, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 58 k.p.a. błędnie uznał, że przepis ten nakłada na stronę obowiązek udowodnienia przyczyn niedotrzymania terminu, podczas gdy w przepisie tym mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu istnienia tych przyczyn.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie zaistniała a w szczególności nie zaistniała, podnoszona w skardze kasacyjnej, przesłanka wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
W myśl art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możności obrony swych praw występuje w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (por. Hanna Knysiak-Molczyk (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod. red. T. Wosia, Wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2011 r., s. 864-865).
Tymczasem autor skargi kasacyjnej, powołując się na wskazaną podstawę prawną podnosi, iż skarżący został pozbawiony udziału w czynnościach procesowych w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ administracji publicznej, a nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym może stanowić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie powoduje natomiast nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania, pomimo że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, stwierdzić należy, iż tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że na organie administracji nie spoczywa prawny obowiązek kontaktowania się telefonicznego ze stroną postępowania administracyjnego celem ustalenia jej aktualnego adresu.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] marca 2011 r. wydana z up. Prezydenta Wrocławia, mocą której przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., wysłana została na adres wskazany we wniosku z dnia 17 grudnia 2010 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywał innego adresu poza tym, który przedstawiony został we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż doręczenie zastępcze ww. decyzji było skuteczne i nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2011 r. Wskazać też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał zarzutu naruszenia artykułów następnych po art. 58 k.p.a., gdyż takie sformułowanie zarzutu, bez wskazania konkretnych przepisów i ich jednostek redakcyjnych (artykułów, ustępów, punktów) naruszonych przez Sąd I instancji, uniemożliwia jego rozpoznanie.
Podobne uwagi należy odnieść do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku tego zarzutu, w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, co również uniemożliwia jego rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stawał na stanowisku, iż obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do uzupełniania czy interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (tak: wyroki NSA z: 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11, LEX nr 1121149; 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 741/05, LEX nr 201531, z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2574/04, LEX nr 173331).
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak wielokrotnie podkreślał NSA, musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (tak: wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, LEX nr 187517).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną, gdyż nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.