Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1287/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2822/15 oddalił skargę A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

A. B. wystąpiła w dniu 5 lipca 2013 r. z wnioskiem o przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej na działkach ew. nr [...], [...], [...], stanowiących jej własność. Do przeprowadzenia klasyfikacji wskazała i wnosiła o upoważnienie klasyfikatora – R. C. Upoważniony klasyfikator w wykonanym operacie obniżył dotychczasową klasyfikację bonitacyjną na przedmiotowych działkach. W aktach sprawy znajduje się jednak protokół, sporządzony 22 października 2013 r. z przeprowadzenia badania klas gruntu na tych samych działkach przez innego klasyfikatora – S. R. Z protokołu tego wynika, że kontroli podlegały kontury klasyfikacyjne, wykazane przez klasyfikatora R. C. nr [...] R IVa i 1901 R IVb, brak jest natomiast dokumentacji z badania profilu glebowego, w tym opisu odkrywek glebowych, wykonanych przez tego biegłego, który nie dołączył żadnej dokumentacji z wykonanego przez siebie badania, ani nie potwierdził badań, wykonanych przez klasyfikatora R. C. Po otrzymaniu opracowania operatu klasyfikacji, wykonanego przez R. C. i protokołu z badania klas gruntu innego klasyfikatora – S. R., Starosta Garwoliński decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji, przedłożonego przez klasyfikatora R. C. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe grunty były sklasyfikowane w 1961 r., w ramach powszechnej kompleksowej klasyfikacji, obejmującej obszar całego kraju, według najnowszych osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych, której ustalenia, zgodnie z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) - nadal zachowują ważność.

Od powyższej decyzji A. B. złożyła odwołanie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił powołaną decyzję Starosty Garwolińskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

A. B. wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 452/14 uchylił to orzeczenie.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżony akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na liczne błędy w opracowaniu R. C. W uzasadnieniu decyzji wskazano, aby Starosta rozważył zlecenie wykonania badań gruntu profesjonalnej, rozstrzygającej opinii w zakresie klasyfikacji gruntów np. [...], ze względu na nieścisłości opisu z Urzędową Tabelą Klas Gruntów oraz rozbieżności stanowisk klasyfikatorów (R. C. i S. R.).

Stosując się do zaleceń Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta Garwoliński wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję, którą ponownie odmówił zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiących własność A. B., ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], zapisanych w jednostce rejestrowej [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeprowadzonej analizie dokumentacji sporządzonej przez klasyfikatorów – R. C. i S. R. istnieją rozbieżności w dokonanej klasyfikacji gruntów, które nie pozwalają na jednoznaczne określenie klasy gruntów. Dlatego też zostało zlecone przez Starostę Powiatu Garwolińskiego badanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach, celem ustalenia prawidłowej klasy gruntu.

Starosta Garwoliński przychylił się do gleboznawczej klasyfikacji gruntów wykonanej przez klasyfikatora R. K. W ocenie organu klasyfikacja ta została wykonana szczegółowo, dokładnie, ustalenia na gruncie zostały poparte badaniem gruntu metodą analizy składu granulometrycznego próbek glebowych metodą laserową.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B. od powyższej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na brak w uzasadnieniu decyzji Starosty Garwolińskiego informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń strony do projektu ustalenia klasyfikacji, co stanowi istotne naruszenie procedury przewidzianej w § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Starosta Garwoliński decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], ponownie odmówił zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiących własność A. B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył ustalenia dokonane w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz odniósł się do zastrzeżeń strony do projektu ustalenia klasyfikacji, opracowanego przez klasyfikatora R. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. klasyfikator R. K. udzielił wyjaśnień na zarzuty strony, w zakresie poprawności wykonania gleboznawczej klasyfikacji; odnosząc się do § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wyjaśnił, że przepisy te zostały zachowane. Pełnomocnik strony został powiadomiony przez Starostę Garwolińskiego (zawiadomienie z 14 listopada 2014 r.) o przeprowadzeniu w dniu 3 grudnia 2014 r. klasyfikacji przedmiotowych gruntów z prośbą o stawienie się w wyznaczonym dniu na działce ew. nr [...]. W zawiadomieniu wskazano, że niestawiennictwo nie wstrzymuje przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie. Pełnomocnik właścicielki, na którego pełnomocnictwem z 29 listopada 2013 r. scedowała swoje prawa do reprezentowania jej w sprawach sądowych, administracyjnych i innych przed sądami, organami administracji i innymi podmiotami w tym osobami fizycznymi i prawnymi, nie stawił się na gruncie.

Czynności niezbędne do ustalenia klasyfikacji zostały wykonane w wyznaczonym terminie bez obecności pełnomocnika. W czasie wykonywania czynności na gruncie stawiła się, bez zawiadomienia, właścicielka – A. B. nie zaś jej pełnomocnik.

W ocenie organu zarzut wnioskodawczyni, że protokół z klasyfikacji nie został sporządzony w terenie, ponieważ nie zawiera podpisu właściciela nieruchomości, jest niezasadny, ponieważ właścicielka nieruchomości ustanowiła przedstawiciela (pełnomocnika), który ją reprezentuje w każdym stadium postępowania.

Organ podkreślił również, że na każdym etapie postępowania, gdzie przepisy przewidują zawiadomienie strony, jej pełnomocnik był powiadamiany, a dodatkowo skarżąca osobiście miała wgląd w akta sprawy.

Odnośnie zarzutu, zawartego w piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r. i opinii klasyfikator A. S., klasyfikator R. K. wyjaśnił, że w większości profili potwierdziła ona ustalenia klasyfikatora, określenia klasy R IIIa i R IIIb. Sugestia obniżenia klasy do klasy R IVa, na podstawie badań glebowych A. S. w zaznaczonych na szkicu odkrywkach nr 5, 6, i 7 większości profili klasy R IVa, przy określeniu: gatunek gleby jako "x", należy rozumieć jako gatunek nieokreślony i wskazuje na brak stosownej pozycji w obowiązującej Urzędowej Tabeli Klas Gruntów. Stanowi to uznaniowe określenie klasyfikatora i równie dobrze mogłoby odnosić się do klasy Illb lub jakiejkolwiek innej klasy.

Klasyfikator R. K. wyjaśnił, że fizjografia to charakterystyka warunków naturalnych danego obszaru, obejmująca: klimat, stosunki wodne, rzeźbę terenu, budowę geologiczną, świat zwierzęcy i roślinność; czynniki te - zdaniem klasyfikatora - w ciągu 54 lat od poprzedniej klasyfikacji (w 1961 r.) nie uległy zmianie. Za nietrafne uznano wskazanie, że na ustalenie klasy gruntu wpływa rolnicza przydatność tych gleb. Na podstawie badań odkrywek glebowych czyli właściwości gleby - typu, podtypu, rodzaju i gatunku gleby jej właściwości fizycznych, fizykochemicznych i chemicznych rzeźby terenu siedliska glebowego - jest ustalany kompleks rolniczej przydatności gleb.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił uwagę, że w sprawie zostały zgromadzone trzy opinie klasyfikatorów gleboznawców, w tym gleboznawcy operat R. C., który - zawierając liczne usterki i nieścisłości pomiędzy opisami odkrywek i mapą klasyfikacyjną – obniżył, ustaloną dotychczas, klasyfikację gruntu z 1961 r., opinię S. R. oraz operat klasyfikacyjny R. K., który - oprócz badania organoleptycznego tego gruntu - posiłkował się specjalistycznym badaniem uziarnienia (składu granulometrycznego) metodą laserową, najbardziej dokładną - wykonaną w [...]. Podkreślono, że uziarnienie (skład granulometryczny) jest głównym i najważniejszym czynnikiem do zakwalifikowania gruntu do odpowiedniej klasy bonitacyjnej (Dział I Rozdział 3 Urzędowej Tabeli Klas Gruntów - Rodzaje i gatunki gleb terenów nizinnych i wyżynnych). Sporządzony przez wskazanego Staroście przez skarżącą klasyfikatora R. C. operat klasyfikacyjny, obniżający obowiązującą klasę bonitacyjną przedmiotowego gruntu, zawiera liczne błędy i różnice pomiędzy opisem odkrywek a mapą klasyfikacyjną, co podważają jego wiarygodność - że został sporządzony zgodnie z obowiązującą Urzędową Tabelą Klas Gruntów, z załącznika do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Charakterystyka opisanych odkrywek z operatu klasyfikacyjnego R. K. klasy IlIa i IVa z operatu R. C. odpowiada opisowi z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów Dział I Rozdział 1 Ogólna charakterystyka klas bonitacyjnych gleb terenów nizinnych i wyżynnych – "Do klasy tej zalicza się gleby brunatne i płowe wytworzone z najlepszych piasków gliniastych mocnych zalegających na glinach, iłach, lessach lub pyłach, wytworzone z najlepszych płytkich piasków gliniastych lekkich pylastych, zalegających na zwięźlejszych podłożach o dobrych stosunkach wodnych oraz wyjątkowo, najlepszych całkowitych piasków gliniastych mocnych pylastych, gleby brunatne i płowe wytworzone z glin, utworów pyłowych, lessów lub utworów lessowatych oraz najlepsze gleby brunatne i płowe (występujące stosunkowo rzadko) wytworzone z iłów ciężkich lub bardzo ciężkich".

Charakterystyka klasy Illb z operatu R. K. i IVb z operatu R. C. w odkrywkach tych operatów odpowiada opisowi klasy Illb z Tabeli - Dział I Rozdział 1. Do klasy tej zalicza się gleby brunatne i płowe wytworzone z piasków gliniastych mocnych, zalegających na glinach, iłach lub pyłach, nieco gorszych od zaliczonych do klasy IlIa, najlepszych piasków gliniastych lekkich na zwięźlejszych podłożach o dobrych stosunkach wodnych oraz całkowitych piasków gliniastych mocnych i najlepszych, całkowitych piasków gliniastych lekkich pylastych oraz gleby brunatne i płowe wytworzone z glin, iłów, utworów pyłowych, lessów lub utworów lessowatych".

Reasumując, organ wyraził stanowisko, że wobec braku potwierdzenia, jakoby dotychczasowa klasyfikacja przedmiotowego gruntu uległa istotnej zmianie, należało odmówić zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach.

W skardze na powyższą decyzję A. B. zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 k.p.a., art. 32 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
2. 2) prawa materialnego, tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez zaniechanie dokonania przez klasyfikatora w terenie wszystkich ustaleń, o jakich mowa w przedmiotowym przepisie oraz § 8 ust. 2 pkt 2 d rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i dokonanie części czynności klasyfikacyjnych (wymienionych § 7 ust. 1 rozporządzenia) przez klasyfikatora bez sporządzenia protokołu, podpisanego przez właściciela nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że wobec wykonywania czynności przez osobę, której powierzono odpowiednie zadanie (klasyfikator) spoza pracowników urzędu, nie znajdują zastosowania ogólne reguły k.p.a. dotyczące obowiązku sporządzania protokołów czy adnotacji z czynności – reguły te dotyczą działań organu administracji (art. 67 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) lub – ewentualnie - pracowników urzędu działających z jego upoważnienia (wobec art. 268a k.p.a.). Czynności dokonywane przez klasyfikatora swoją specyfiką jest bardziej zbliżone do podejmowanych przez biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

W takiej sytuacji Sąd za uprawnione uznał ustalenie, że klasa bonitacyjna gruntów skarżącej nie uległa zmianie. Skoro w dwóch punktach położnych centralnie na działkach skarżącej, w obszarze konturów obu klas gruntów, pobrane próbki wskazują na brak zmian klasy gleb, podejmowanie dalszych czynności byłoby zbędne – naruszało zasadę ekonomii postępowania.

Za chybione uznano zrzuty, jakoby ilość pobranych próbek była niewystarczająca dla precyzyjnego wytyczenia konturów klas gruntów oraz inne - związane z nieprawidłową, zdaniem strony, klasyfikacją. Klasyfikacja nie była bowiem w istocie ponownie przeprowadzana. W tym kontekście Sąd ocenił zarzuty naruszania procedury sporządzania nowej dokumentacji oraz zapewnienia - w ramach prowadzonych w tej procedurze czynności - udziału strony. Nie opracowano nowej, pełnej dokumentacji, która miałaby zostać integralną częścią decyzji o ustaleniu klasyfikacji, w myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Nie sposób więc uznać, aby procedura sporządzania takiej dokumentacji mogła zostać w ogóle naruszona, niezależnie od tego, czy sposób rozumienia regulacji rozporządzenia, proponowane w skardze jest w ogóle trafny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że w toku postępowania skarżąca mogła zgłaszać uwagi, co do dokonywanych czynności (samodzielnie i poprzez pełnomocnika) oraz względem ustaleń organów obu instancji, te zaś odnosiły się do wnoszonych zastrzeżeń. Z kolei udział skarżącej przy czynności na gruncie oraz złożenie wówczas stosownego podpisu nie były wymagane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
2. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który stwierdził, że procedura klasyfikacji opisana w § 5 i następnych Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów została przeprowadzona i jej rezultatem była odmowa zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z wnioskiem strony, podczas gdy z uzasadnienia wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. wynika, że klasyfikacja nie została przeprowadzona czego wyrazem powinno być wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, którą organ administracji publicznej wydaje obligatoryjnie na podstawie art. 61a k.p.a.;
3. b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 67 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który wydał decyzję odmawiającą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach ewidencyjnych mimo zaniechania sporządzenia przez klasyfikatora protokołu z czynności klasyfikacyjnych w terenie, podczas gdy obowiązek taki wynika z treści art 67 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału i skutecznej obrony swoich praw przez skarżącą, o czym mowa w art. 10 k.p.a.;
4. c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 32 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który wydał decyzję odmawiającą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach ewidencyjnych błędnie przyjmując, że skarżąca mogła działać wyłącznie przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika i w konsekwencji nie była uprawniona do osobistego działania, podczas gdy ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia strony prawa do osobistego podejmowania czynności procesowych, niezależnie od tego, jak szeroki jest zakres udzielonego pełnomocnictwa, a ustanowienie pełnomocnika nie może osłabiać sytuacji procesowej strony i odbierać jej prawa do uczestniczenia w czynnościach procesowych;
5. d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania obywateli do władzy publicznej poprzez wydanie wyroku sprzecznego z dotychczasową wykładnią przepisów rozporządzenia dokonywaną przez organy I i II instancji, które stały na stanowisku i dawały temu wyraz w wydawanych decyzjach, że procedura określona w § 5 i następnych rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów została poprawnie przeprowadzona i uznanie przez Sąd, że procedura ta w ogóle nie została wszczęta mimo wniosku strony, a wszelkie czynności podjęte przez organy I i II instancji były zdaniem Sądu jedynie czynnościami wstępnymi służącemu ustaleniu czy uruchomienie procedury z § 5 i następnych rozporządzenia jest zasadne, podczas gdy owe czynności wstępne przed uruchomieniem przedmiotowej procedury nie znajdują potwierdzenia w orzecznictwie ani piśmiennictwie, co w sposób oczywisty narusza art. 8 k.p.a. poprzez nieuprawnione i nieprzewidywalne działanie Sądu kwestionujące działania organów I i II instancji.
6. 2) naruszeniach prawa materialnego, tj:
7. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 w zw. z § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że przepisy rozporządzenia obligują organ administracji do dokonania czynności wstępnych w badaniu zasadności wniosku o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów, podczas gdy procedura taka nie jest opisana w ww. rozporządzeniu, a z redakcji § 3 rozporządzenia w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wszczęcie opisanej procedury jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu administracji publicznej;
8. b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 d rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który wydał decyzję odmawiającą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w sytuacji gdy dokonanie części czynności klasyfikacyjnych (czynności wymienionych § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia) przez klasyfikatora odbyło się bez sporządzenia protokołu podpisanego przez właściciela nieruchomości;
9. c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który wydał decyzję odmawiającą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w sytuacji gdy klasyfikator zaniechał dokonania w terenie wszystkich ustaleń, o jakich mowa w § 7 rozporządzenia.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a sformułowanych w pkt 1 lit. a – d, dotyczących naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a., art. 67 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 32 k.p.a. i art. 8 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są w sposób oczywisty niezasadne.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61a k.p.a., albowiem żądanie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów zostało wniesione przez skarżącą, właściciela przedmiotowych działek, a po przeprowadzeniu postępowania została wydana merytoryczna decyzja. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 67 k.p.a., który stanowi, że organ administracji sporządza protokół z każdej czynności postępowania. W niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym m.in. § 7 ust. 1 pkt 2, które w sposób szczególny regulują przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 79 § 2 k.p.a., który stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia, oraz art. 32 k.p.a., zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

W niniejszej sprawie skarżąca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, który był zawiadamiany o wszystkich czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania. Niezależnie od tego sama skarżąca brała udział w poszczególnych czynnościach, a po zakończeniu postępowania organ zawiadomił pełnomocnika w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z czego pełnomocnik, ani strona nie skorzystała. W takich okolicznościach zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest oczywiście bezzasadny. Niejako na marginesie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Jak wskazano, wyżej takiej sytuacji nie było w niniejszej sprawie.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie uzasadnia w ten sposób, że zdaniem Sądu I instancji procedura określona w § 5 i następnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. nie została wszczęta mimo wniosku strony, a wszelkie czynności podjęte przez organy I i II instancji były zdaniem Sądu jedynie czynnościami wstępnymi służącemu ustaleniu czy uruchomienie procedury z § 5 i następnych rozporządzenia jest zasadne, podczas gdy owe czynności wstępne przed uruchomieniem przedmiotowej procedury nie znajdują potwierdzenia w orzecznictwie ani piśmiennictwie, co w sposób oczywisty narusza wskazany przepis.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że art.8 k.p.a. miał wówczas następującą treść: "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej", a po drugie należy stwierdzić, że uzasadnienie tego zarzutu nie jest zasadne, aczkolwiek faktem jest, że sformułowanie fragmentu uzasadnienia wyroku zawartego w ostatnich dwóch akapitach na str. 12 nie jest trafne. Uchybienie to nie ma jednak żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie bezsporne jest bowiem, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostało wszczęte na wniosek strony, tj. właściciela gruntów podlegających klasyfikacji i wszelkie czynności dotyczące przeprowadzenia kwalifikacji były podejmowane w trakcie trwającego postępowania przez osobę upoważnioną przez starostę, tj. klasyfikatora. Dlatego też zarzut ten nie jest zasadny.

Niezasadne są również zarzuty dotyczących naruszenia prawa materialnego, które sformułowane są w pkt 2 lit. a – c skargi kasacyjnej. W zarzucie sformułowanym w pkt 2 lit. a wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 3 w zw. z § 5, w zw. z § 6 w zw. z § 7 w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r., poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że przepisy obligują organ do przeprowadzenia czynności wstępnych, podczas gdy z redakcji § 3 wynika, że wszczęcie opisanej procedury jest obowiązkiem. Uzasadnienie tego zarzutu jest podobne do wskazanego wcześniej uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. Zarzut ten w oczywisty sposób jest bezzasadny. Jak wynika z treści § 3 powołanego rozporządzenia, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielami".

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], wniosek złożyła skarżąca będąca właścicielem gruntu podlegającego klasyfikacji. Tak więc złożenie przedmiotowego wniosku spowodowało wszczęcie postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów, a w konsekwencji podejmowane czynności o których mowa w § 5, § 7, § 8 rozporządzenia były wykonywane w trakcie trwającego postępowania. Natomiast § 6 rozporządzenia dotyczy zawiadomienia o wszczęciu z urzędu przeprowadzenia klasyfikacji, tym samym przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

W zarzucie dotyczącym prawa materialnego, a sformułowanym w pkt 2 lit. b i lit. c zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 d rozporządzenia oraz w zw. z § 7 rozporządzenia, polegającymi na tym, że skarga została oddalona w sytuacji gdy dokonanie części czynności klasyfikacyjnych przez klasyfikatora odbyło się bez sporządzenia protokołu podpisanego przez właściciela nieruchomości. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na obowiązujący stan prawny i tak zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje czynności wymienione w pkt 1 do pkt 8, wśród wymienionych czynności nie ma czynności polegającej na sporządzeniu protokołu. Zgodnie z ust. 3 § 7 czynności klasyfikacyjne w terenie klasyfikator przeprowadza w obecności właścicieli, natomiast ust. 4 § 7 stanowi, że niestawiennictwo któregokolwiek z właścicieli nie wstrzymuje przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie.

Z kolei jak stanowi § 8 ust. 1 po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w ternie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia kwalifikacji. Ust. 2 projekt ustalenia kwalifikacji obejmuje: 1) mapę klasyfikacji, sporządzoną na kopii mapy ewidencyjnej, zawierającą w szczególności: lit. a do lit. e, 2) protokół zawierający w szczególności: lit a do lit. e, w tym lit. d podpisy klasyfikatora oraz właścicieli obecnych przy przeprowadzaniu czynności klasyfikacyjnych w terenie. Z powyższych przepisów wynika: po pierwsze, że niestawiennictwo właściciela (w przypadku gdy działa przez pełnomocnika, to pełnomocnika) nie wstrzymuje przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie, po drugie podpis właściciela pod protokołem jest wymagany tylko wówczas, gdy właściciel uczestniczył w czynnościach klasyfikacyjnych w terenie (w przypadku gdy działa przez pełnomocnika, to pełnomocnika), a po trzecie z powołanych przepisów, tj. § 7 i § 8 nie wynika wymóg, aby protokół sporządzony był bezpośrednio w terenie.

W szczególności zważywszy na treść, którą musi zawierać protokół, a która została określona w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. b. W przedmiotowej sprawie klasyfikator pobrał próbki gleby celem przeprowadzenia badań laboratoryjnych w [...], w takich okolicznościach część wymogów dotyczących treści protokołu mogła być spełniona dopiero po otrzymaniu wyników badań. W takich okolicznościach faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie, podniesione zarzuty w skardze kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.