Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2537/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.G., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego: oddalił skargę (pkt 1 wyroku), przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego G.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 złotych, w tym tytułem opłaty kwotę 240 złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 złotych (pkt 2 wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 29 maja 2014 r. skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ceranowie, dalej GOPS, o zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 75,97 zł, załączając fakturę VAT wystawioną przez aptekę, w której dokonał zakupu.
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ceranów, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s., Kierownik GOPS w Ceranowie odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na wykupione leki.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz w oparciu o zaświadczenie z Urzędu Gminy w Ceranowie z dnia 22 maja 2014 r. organ ustalił, że skarżący jest osobą zamieszkującą samotnie w budynku jednorodzinnym. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,47 ha, w tym 1,82 ha przeliczeniowych, z którego miesięczny dochód wynosi 455 zł w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nie jest osobą niepełnosprawną. Do dnia 30 kwietnia 2014 r. legitymował się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy. Kierowany do wykonywania prac społecznie użytecznych skarżący odmawia podjęcia prac twierdząc, że nie pozwala mu na to stan zdrowia. Podnosi też, że jest w toku postępowanie o przyznanie mu renty. Według oświadczenia skarżącego, ponoszone przez niego stałe wydatki wynoszą: 35 zł miesięcznie za energię elektryczną, 52 zł za gaz oraz 72 zł na wykup leków. Skarżący oświadczył, że leczy się kardiologicznie i neurologocznie.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz wobec faktu, że skarżący sam zapłacił za leki, a następnie zwrócił się o zwrot uiszczonej kwoty, organ uznał za zasadną odmowę przyznania skarżącemu prawa do zasiłku celowego. Organ dodał, że od stycznia do kwietnia 2014 r. skarżącemu przyznany został zasiłek okresowy, a dodatkowo w miesiącu kwietniu zasiłek celowy w wysokości 90 zł na zakup leków.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że jego zdaniem nieprawidłowo ustalono powierzchnię jego gospodarstwa rolnego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w dniu [...] wydało na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a., decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika GOPS w Ceranowie.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której miesięczny dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Zasiłek celowy na zakup m. in. leków jest formą pomocy przyznawaną na podstawie uznania administracyjnego, zatem wnioskujący powinni liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie uwzględniony.
SKO w Siedlcach stwierdziło, że ocena zarówno sytuacji materialnej skarżącego, jak i jego postawy życiowej dokonana przez OPS w Ceranowie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a tym samym nie można stwierdzić w sprawie naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaznaczono, iż skarżącemu były przyznawane zasiłki okresowe w 2013 r. oraz w I kwartale 2014 r. Otrzymał on również zasiłek celowy na zakup leków w kwietniu 2014 r. Jednocześnie zauważono, że skarżący zapłacił za leki, a następnie zwrócił się o zwrot uiszczonej kwoty, a zatem w istocie był w stanie samodzielnie zaspokoić swoją potrzebę.
Odnosząc się do kwestii powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego, SKO w Siedlcach zaznaczyło, że nie jest ona przedmiotem niniejszego postępowania, a jednocześnie kwestia ta była wielokrotnie rozpatrywana przez organ w ramach wcześniej wydanych rozstrzygnięć.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący domagał się uchylenia decyzji SKO oraz przyznania zasiłku na leki w kwocie 112 złotych podkreślając, że nie stać go na ich wykupienie. Ponownie wskazał na rozbieżności dotyczące powierzchni jego działki wynikające z zaświadczeń Urzędu Gminy w Ceranowie oraz z nakazów podatku rolnego podnosząc, że skutkuje to nieprawidłowym ustaleniem jego dochodów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 15 września 2014 r. ustanowiono dla skarżącego na jego wniosek pełnomocnika z urzędu, który pismem z dnia 14 października 2014 r. poparł skargę, wskazując na naruszenie przez organ art. 39 ust. 1 u.p.s. oraz art. 7 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy skutkującą przyjęciem, że zakup leków na schorzenia kardiologiczne nie stanowi pilnej i koniecznej potrzeby życiowej, która uzasadnia przyznanie świadczeń w postaci zasiłku celowego.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zasadna.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, uzasadniając swoje stanowisko adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd I instancji podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Prawo do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej przysługuje, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza kwoty 542 zł, o jakiej stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823).
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący spełnia powyższe kryterium, bowiem jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni wszystkich gruntów 6,47 ha oraz powierzchni użytków rolnych 1,82 ha przeliczeniowego, które zgodnie z przyjętym w art. 8 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej założeniem przynosi mu dochód w kwocie 455 zł miesięcznie. Sąd I instancji zauważył, że kwestionowanie przez skarżącego ustaleń organu dotyczących powierzchni jego gospodarstwa, poczynionych w oparciu o zaświadczenia Urzędu Gminy w Ceranowie, nie stanowi w niniejszym postępowaniu istotnej okoliczności.
Zgodnie z ustalonym przez organ I instancji w drodze wywiadu środowiskowego stanem faktycznym, skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w chwili obecnej nie legitymuje się żadnym zaświadczeniem lekarskim wykluczającym lub ograniczającym jego zdolność do podjęcia pracy. Skarżący odmówił podjęcia prac społecznie użytecznych, do których został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy, tłumacząc to stanem zdrowia. Skarżący wykupił leki, a następnie złożył wniosek o zwrot kosztów, jakie z tego tytułu poniósł.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie kluczową kwestią dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu staje się stwierdzenie, czy przekroczone zostały granice uznania administracyjnego. Wbrew bowiem sugestiom skarżącego, decyzja o przyznaniu zasiłku celowego pozostaje w gestii organu, na co wskazuje użyty w treści przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrot "zasiłek może być przyznany". Oznacza to, że organ, pomimo spełnienia określonych w ustawie warunków przez skarżącego, może z uwagi na inne okoliczności sprawy orzec o odmowie przyznania pomocy w konkretnym przypadku.
Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a podjęta decyzja została w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniona. Organ ustalił, że skarżący jest osobą, której były w przeszłości przyznawane świadczenia z pomocy społecznej w postaci comiesięcznych zasiłków stałych oraz zasiłków celowych na zakup leków. Sąd I instancji podzielił pogląd organu administracji, że świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania. Nie bez znaczenia pozostaje również w tym względzie postawa skarżącego, który nie przejawia chęci współpracy z organami administracji, kontestuje jego działania i wysuwa kolejne żądania, domagając się ich rozpatrzenia z pominięciem obowiązujących przepisów.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe i cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej, uznał, że brak jest możliwości przyznania skarżącemu pomocy finansowej w żądanej wysokości.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a
K.G. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że odmowa przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego była zasadna w kontekście ewidentnego interesu społecznego oraz interesu strony.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę wyroku poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według wskaźnika 150% stawki minimalnej powiększonej o podatek od towarów i usług VAT.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że jak wynika z akt sprawy, skarżący spełnia kryterium dochodowe do udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Sąd I instancji uznał, że odmowa przyznania zasiłku celowego była zasadna, pomimo istnienia przesłanek o charakterze ogólnym dla przyznania zasiłku celowego, jakim jest interes społeczny i słuszny interes strony. Skarżący przedstawiając recepty na leki udowodnił celowość ich zakupu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie ocenił konieczność zakupu leków (a tym bardziej leków na dolegliwości kardiologiczne) jako wymogu natychmiastowego. Zarzucił, że fakt sfinansowania leków z własnych środków skarżącego nie może pozbawiać strony ustawowo przyznanych świadczeń w zakresie pomocy społecznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie zweryfikował kryterium uznaniowości ustanowione w ustawie o pomocy społecznej, a opatrznie przez organ zinterpretowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
W podstawie skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że odmowa przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego była zasadna w kontekście ewidentnego interesu społecznego oraz interesu strony.
Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni wszystkich gruntów 6,47 ha oraz powierzchni użytków rolnych 1,82 ha przeliczeniowego, które zgodnie z przyjętym w art. 8 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej założeniem przynosi mu dochód w kwocie 455 zł miesięcznie. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W chwili obecnej nie legitymuje się żadnym zaświadczeniem lekarskim wykluczającym lub ograniczającym jego zdolność do podjęcia pracy. Jednocześnie odmówił podjęcia prac społecznie użytecznych, do których został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy, tłumacząc to stanem zdrowia. Z powyższego wynika, że skarżący spełnia ustawowe kryterium dochodowe, od którego spełnienia ustawodawca uzależnia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Z ustaleń tych wynika także, że skarżący wykupił leki, a następnie złożył wniosek o zwrot kosztów, jakie z tego tytułu poniósł.
W okolicznościach faktycznych sprawy znajdował zastosowanie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej: u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego a ponadto, przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 u.p.s. nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów.
Podkreślenia również wymaga, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a nawet odmowy udzielenia pomocy społecznej, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet przy tym niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym.
W takich sytuacjach odmowa przyznania (lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości) osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.
Należy także wskazać, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania. Trafnie także zauważa, że nie bez znaczenia pozostaje w sprawie również postawa skarżącego, który nie przejawia chęci współpracy z organami administracji, kontestuje jego działania i wysuwa kolejne żądania, domagając się ich rozpatrzenia z pominięciem obowiązujących przepisów.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a podjęta przez nie decyzja została w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniona. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący jest osobą, której były w przeszłości przyznawane świadczenia z pomocy społecznej w postaci comiesięcznych zasiłków stałych oraz zasiłków celowych na zakup leków. Jest zatem stałym beneficjentem pomocy społecznej. Trafnie Sąd I instancji podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania. Nie bez znaczenia pozostaje również w tym względzie postawa skarżącego, który nie przejawia chęci współpracy z organami administracji, kontestuje jego działania i wysuwa kolejne żądania, domagając się ich rozpatrzenia z pominięciem obowiązujących przepisów.
Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji ocenił w okolicznościach faktycznych sprawy, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić niezgodności z prawem, w szczególności z art. 39 ust. 1 u.p.s., w sytuacji, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe i cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej, uznał, że brak jest możliwości przyznania skarżącemu pomocy finansowej w żądanej wysokości a swoje stanowisko w tym względzie wyczerpująco uzasadnił, w niczym nie przekraczając granic uznania administracyjnego.
W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że zarzut obrazy prawa materialnego był zasadny.
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.