Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 550/06, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Ś. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 7, art. 9a, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), zwanej dalej ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) nie przyznał prawa do zaliczki alimentacyjnej na T. K. ur. 19 sierpnia 1991 r. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że Federalny Urząd Administracji w N. nie mógł wszcząć procedury egzekucyjnej wobec dłużnika K. H. (ojca T. K.) z powodu nieustalenia jego miejsca pobytu.
M. K. nie przedłożyła zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Natomiast Sąd Okręgowy w Katowicach stwierdził w zaświadczeniach, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. W związku z powyższym M. K. nie przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej dla dziecka wskazanego we wniosku a zaskarżona decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że bezskuteczność egzekucji obejmuje jedynie sytuacje, w których dłużnik nie ma majątku pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, podczas gdy bezskuteczność egzekucji może wynikać również z nieustalenia miejsca pobytu – miejsca zamieszkania dłużnika. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż zastosowana w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej była błędna, gdyż nie uwzględniała pozostałych unormowań ustawy, w tym zwłaszcza art. 1 pkt 2, zgodnie z którym ustawa reguluje zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Ponadto przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy precyzuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji – oznacza to egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że wymieniona w art. 10 ust. 1a tej ustawy "informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji" dotyczy właśnie wskazania określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, a więc stwierdzenia czy egzekucja jest bezskuteczna, co według tego przepisu oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Inna wykładnia określenia "informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji", wymienionego w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, nie ma żadnych podstaw w przepisach tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 29 lipca 2005 r., pod wskazaną w jego treści sygnaturą, toczy się postępowanie o alimenty zagraniczne na rzecz T. K., a egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika. Stwierdzenie, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika, bez wątpienia oznacza – jak tego wymaga art. 2 pkt 1 ustawy– egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych i to nie tylko za okres określony w tym przepisie jako minimalny, tj. trzech ostatnich miesięcy. Stwierdza bowiem całkowitą bezskuteczność egzekucji w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą wymienioną w zaświadczeniu.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie zasługiwał zarzut skarżącej dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego przez organ poprzez uznanie, że bezskuteczność egzekucji nie dotyczy nieustalenia miejsca pobytu dłużnika. Tym samym według Sądu zrealizowana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w części dotyczącej wykładni "bezskuteczności egzekucji" zawartej w art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. wykładni "bezskuteczności egzekucji" zawartej w art. 10 ust. 1a ustawy dnia 22 kwietnia 2005 r. wobec postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – poprzez nieuprawnione uznanie, iż w przypadku przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej informacji sądu okręgowego (uprawnionego do tego organu państwa) z treści której wynika, że nie można było wszcząć procedury egzekucyjnej za granicą na mocy orzeczenia polskiego sądu powszechnego zasądzającego należności alimentacyjne z uwagi na brak adresu dłużnika – skutkuje uznaniem, iż egzekucja jest bezskuteczna i przyznaniem uprawnień do zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej w przypadku spełniania innych ustawowych kryteriów, bo odpowiada celom, jakie założył ustawodawca.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w myśl art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Zdaniem Kolegium takie sformułowanie przepisów czyni oczywistym, iż ustawodawca dla celów wsparcia osób uprawnionych – wskazanych w ustawie – tylko w przypadku bezskuteczności egzekucji określił i to sztywno, iż organy administracji mogą przyznawać tym osobom na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego kwotę zaliczki alimentacyjnej w uregulowanej ustawowo wysokości – wyłącznie po przedłożeniu dowodu o stanie prowadzonej egzekucji.
Rozpatrując wniesione w podaniu żądanie M. K. o przyznanie jej synowi zaliczki alimentacyjnej i po ustaleniu, iż czynności egzekucyjne nie są obecnie prowadzone – organy administracji są związane takim brzmieniem przepisu. Nie można bowiem stwierdzić bezskuteczności egzekucji jeśli nie była ona prowadzona z uwagi na kwestie proceduralne, tj. brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartemu w zaskarżonym wyroku, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w żadnej mierze nie można uznać, iż w przypadku ustalenia i właściwego udokumentowania przez organy administracji, że wierzyciel alimentacyjny nie może skutecznie uruchomić postępowania egzekucyjnego względem dłużnika alimentacyjnego z uwagi na brak możliwości ustalenia miejsca jego zamieszkania za granicą z podaniem przyczyn niemożliwości jego uruchomienia oraz ustaleniem przez organy administracji czy wykorzystał on wszelkie uprawnienia – skutkuje to (w ocenie Sądu) w przedmiotowym postępowaniu naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 w związku z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, osobą uprawnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Pojęcie bezskuteczności egzekucji zostało wyjaśnione w art. 2 pkt 1 i oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Stosownie do treści art. 10 ust. 1a cyt. ustawy w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy wraz z wymaganą dokumentacją.
Dokonując wykładni powołanego przepisu zauważyć należy, że celem ustawy jest m.in. zapewnienie osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych środków utrzymania w sytuacji, gdy wyegzekwowanie świadczenia od dłużnika nie jest możliwe. Zatem różnicowanie sytuacji osób, na rzecz których prowadzono egzekucję, która okazała się bezskuteczna oraz osób, na rzecz których z różnych powodów nie można wszcząć egzekucji byłoby niezrozumiałe. Skoro ustawodawca uznał, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobom, które w wyniku prowadzonej egzekucji nie zdołały wyegzekwować należnego im od dłużnika świadczenia alimentacyjnego, to przysługuje ona również tym, którzy nie mogą jej przeprowadzić. Stwierdzić bowiem należy, że decydujące znaczenie ma fakt niewyegzekwowania świadczenia alimentacyjnego od dłużnika, a nie przyczyna takiego stanu rzeczy. Powyższe stanowisko, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, było prezentowane konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r. I OSK 1360/06, z dnia 2 sierpnia 2007 r., I OSK 1719/06, z dnia 17 kwietnia 2008 r. I OSK 1006/07 i z dnia 9 stycznia 2008 r., I OSK 446/07).
Należy także podkreślić, że na zakres uprawnień do otrzymania zaliczki alimentacyjnej nie może wpłynąć treść art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jest to bowiem przepis proceduralny, określający sposób ustalania okoliczności istotnych dla przyznania zaliczki alimentacyjnej. Użyte w treści tego przepisu pojęcie "informacji o stanie egzekucji" i "zaświadczenia o stanie egzekucji" powinno być interpretowane w powiązaniu z przepisami materialnymi, nie może natomiast wpływać na ustalenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania zaliczki.
Mając powyższe na uwadze, skoro jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji, zgodnie z zaświadczeniem Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 29 lipca 2005 r., pod wskazaną w jego treści sygnaturą, toczy się postępowanie o alimenty zagraniczne na rzecz T. K. i egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak adresu dłużnika, a Federalny Urząd Administracji w N. również nie mógł wszcząć procedury egzekucyjnej wobec dłużnika K. H. (ojca T. K.), z powodu nieustalenia jego miejsca pobytu, to bez wątpienia oznacza to egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych, jak tego wymaga art. 2 pkt 1 ustawy (bezskuteczność egzekucji). Tym samym za nieuzasadniony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1a ustawy dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Z przedstawionych względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego skutkiem było jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.