Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Warszawie wystąpił, zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1393, ze zm.), do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, z wnioskiem o wyznaczenie Instytutu jako instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie na zasadach wyłączności osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego w FIR Warszawa na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister wyznaczył Instytut jako instytucję zapewniającą osłonę meteorologiczną w rejonach kontrolowanych lotnisk i węzłów lotnisk (TMA) - dla Służby Kontroli Zbliżania (APP) oraz w strefach kontrolowanych lotnisk (CTR) - dla Służby Kontroli Lotniska (TWR) do dnia [...] grudnia 2015 r., pod określonymi warunkami. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Instytutu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.
W dniu [...] października 2014 r. I. sp. z o.o. wystąpiła o wyznaczenie jej jako instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie na zasadach wyłączności osłony meteorologicznej poszczególnych lotnisk użytku publicznego w Polsce na czas określony, tj. od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wyznaczenia I. sp. z o.o. W dniu [...] marca 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek I. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji wyznaczającej Instytut jako instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych na okres od 1 stycznia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku I. sp. z o.o. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzając, że przepisy ustawy - Prawo lotnicze i jego akty wykonawcze nie stanowią o rozpatrywaniu wniosków kilku podmiotów o wyznaczenie ich jako instytucji zapewniających służbę meteorologiczną w jednym postępowaniu administracyjnym, dlatego strona nie może wywodzić rażącego naruszenia przepisu, którego w tych aktach prawnych w ogóle nie ma.
Minister podkreślił, że zarówno I. sp. z o.o. jak i IMGW ubiegały się o udzielenie uprawnienia podlegającego reglamentacji, które może być przyznane jednej z nich. Zachodzi więc konkurencyjność żądań obu podmiotów. Uzyskanie uprawnienia przez jednego wnioskodawcę implikuje odmowę jego przyznania drugiemu wnioskodawcy. Niemniej jednak nie występuje między tymi podmiotami związek materialnoprawny, ich uprawnienia nie są ze sobą powiązane, ani nie przenikają się wzajemnie. Jedynym źródłem zależności między wnioskodawcami jest możliwość przyznania uprawnienia tylko jednemu z nich.
W ocenie Ministra, tzw. współuczestnictwo formalne - polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania - nie zwalniało organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie. Oznacza to, że wniesienie odwołania przez jedną stronę nie czyni automatycznie decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym, również dla pozostałych stron. Prawa lub obowiązki dotyczące stron są bowiem od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu. Minister podkreślił, że nie miał obowiązku prawnego połączenia wniosków I. sp. z o.o. i IMGW do wspólnego rozpatrzenia. Minister wskazał, że posiada fakultatywne uprawnienie do połączenia postępowań administracyjnych. Jest to o tyle istotne, że przedmiotowe decyzje są wydawane w bezpośrednim związku z merytorycznymi stanowiskami Prezesa ULC, które w wyżej wskazanych sprawach zostały wydane w różnych datach i zawierały skrajnie odmienne rozstrzygnięcia.
Według Ministra, także Prezes ULC nie połączył wniosków I. sp. z o.o. i IMGW w jedno postępowanie administracyjne, a prowadził oddzielnie postępowania administracyjne w przedmiocie wyznaczenia. O ile zaś fakt, że Prezes ULC prowadził oddzielne postępowania nie zobowiązuje Ministra do prowadzenia oddzielnych postępowań administracyjnych, to jednak w przedmiotowych postępowaniach szczególnie istotną kwestią była konieczność szybkiego wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 1 stycznia 2015 r. Do tego bowiem terminu obowiązywała poprzednia decyzja wyznaczająca IMGW. Oznacza to, że decyzja wyznaczająca musiała zostać wydana i doręczona w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. W związku z tym Minister, działając na podstawie art. 108 § 1 kpa i uwzględniając ważny interes społeczny - w celu wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 31 grudnia 2014 r. - decyzji wyznaczającej po raz kolejny IMGW nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W myśl art. 127 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze sam wniosek I. sp. z o.o. Prezes ULC sprawdza pod względem merytorycznym i formalno-prawnym, a następnie go opiniuje. Prezes ULC wniosek IMGW o wyznaczenie zaopiniował pozytywnie w dniu [...] września 2014 r., a wniosek I. sp. z o.o. zaopiniował negatywnie i ostatecznie w administracyjnym toku postępowania dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. Pozytywna opinia Prezesa ULC z dnia [...] września 2014 r. w stosunku do IMGW jest ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, ani nie została zaskarżona w administracyjnym toku postępowania, co oznacza, że ostateczna w administracyjnym toku postępowania opinia Prezesa ULC, dotycząca wniosku I. sp. z oo wpłynęła do Ministra po terminie, do którego powinno być dokonane wyznaczenie. Ze względu na fakultatywną możliwość połączenia postępowań administracyjnych przewidzianą w art. 62 kpa, Minister nie mógł pominąć obowiązku wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 31 grudnia 2014 r.
Oddalając skargę I. sp. z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 62 kpa nie zobowiązywał organu do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania w sprawie wniosków, złożonych przez różne podmioty. Powołany przepis daje jedynie organowi administracji publicznej uprawnienie do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Brak jest wystarczających argumentów przemawiających za tym, że art. 62 kpa ustanawia instytucję współuczestnictwa na wzór współuczestnictwa procesowego znanego procedurze cywilnej. O współuczestnictwie formalnym, o którym mowa jest w skardze, mówimy gdy w jednym postępowaniu organ administracji publicznej dokonuje połączenia dwu lub więcej jednorodzajowych spraw administracyjnych w celu wspólnego ich rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ale między poszczególnymi współuczestnikami nie istnieje "konkurencja" o to samo uprawnienie (lub dobro) deficytowe.
W doktrynie postępowania administracyjnego nie ma jednak jednolitości poglądów co do tego, czy przyjęcie przez organ współuczestnictwa formalnego skutkuje koniecznością wydania przez organ jednej decyzji administracyjnej. W przypadku współuczestnictwa formalnego typowego istnieje możliwość wydania kilku różnych decyzji, w stosunku do wszystkich współuczestników - stron postępowania administracyjnego. Trudno jednak uznać, aby możliwość wydania kilku rozstrzygnięć oznaczała bezwzględny obowiązek organu takiego zachowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie miał obowiązku prawnego połączenia wniosków skarżącej spółki i IMGW do wspólnego rozpatrzenia, ponieważ art. 62 kpa przewiduje fakultatywne uprawnienie organu do połączenia postępowań administracyjnych. Jest to o tyle istotne, że przedmiotowe decyzje są wydawane w bezpośrednim związku z merytorycznymi stanowiskami Prezesa ULC, które w wyżej wskazanych sprawach zostały wydane w różnych datach i zawierały skrajnie odmienne rozstrzygnięcia.
Przepis art. 62 kpa daje tylko możliwość organowi w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w której właściwy jest ten sam organ administracji, wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Z kolei przepisy ustawy - Prawo lotnicze nie zawierają w tym względzie żadnych norm. Skoro ustawodawca w art. 62 kpa sformułował działanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne jako fakultatywne, to nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia przez organ tej normy procesowej poprzez jej niezastosowanie.
W ocenie Sądu, kwestionowane decyzje nie są więc obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący.
Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że kwestionowana decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. zapadły z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 kpa.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/15, I. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo lotnicze, przez błędną ich wykładnię, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w przypadku złożenia przez więcej niż jeden podmiot wniosków o wyznaczenie, jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne, w których wnioskowany zakres wyznaczenia pokrywa się, możliwe jest prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie każdego ze złożonych wniosków, a w konsekwencji uznanie, że pomimo złożenia wniosków przez kilka podmiotów dopuszczalne było wydanie decyzji, której adresatem był tylko jeden wnioskodawca, czego skutkiem było oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że wskazany we wnioskach I. zakres wyznaczenia pokrywał się w całości z zakresem wyznaczenia, o jaki wnosił IMGW, dlatego dopuszczalne było prowadzenie wyłącznie jednego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku IMGW i wniosków I., a w konsekwencji powinna zostać wydana jedna decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wszystkich tych wniosków. W związku ze złożeniem przez IMGW i I. wniosków o wyznaczenie, art. 62 kpa w ogóle nie mógł być brany pod uwagę. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie tylko jeżeli mamy do czynienia z więcej niż jedną sprawą administracyjną. Tymczasem złożenie wniosków przez IMGW i I. nie skutkowało powstaniem kilku spraw administracyjnych. W związku ze złożeniem tych wniosków zaistniała tylko jedna sprawa administracyjna. W doktrynie podnosi się, że w sytuacji, gdy ze względu na ograniczony zakres dóbr podlegających przyznaniu uprawnienie nie może uzyskać każdy z podmiotów wnioskujących o jego przyznanie, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną.
W konsekwencji: "Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych, ze względu na wielość stron, i tylko formalne łączne ich rozpoznanie zakończone kilkoma odrębnymi decyzjami, jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2) i powrotu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jednym postępowaniu przez organ I instancji (B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 13 wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck. str. 320-321).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 308/06 wyjaśnił, że gdy organ dokonuje dystrybucji pewnej ograniczonej ilości dóbr, a złożone zostały wnioski przez kilka podmiotów, wymagane jest prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. Natomiast skutkiem prowadzenia kilku postępowań zamiast jednego jest wydanie decyzji administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że są one dotknięte wadą nieważności. Skarżący kasacyjnie przytoczył również obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 742/11, dotyczącego wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o które ubiegało się kilka podmiotów i przez to uznanych za występujących w jednej sprawie administracyjnej dotyczącej wydawanego zezwolenia.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w sprawie wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne nie budzi wątpliwości, że w danym zakresie, np. w strefie kontrolnej danego lotniska, możliwe jest wyznaczenie tylko jednego podmiotu, co przyznał także Minister Infrastruktury i Rozwoju, dlatego organ ten nieprawidłowo przyjął, że złożenie w tym samym okresie przez więcej niż jeden podmiot wniosków o wyznaczenie, jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne, skutkuje zaistnieniem tylu spraw administracyjnych, ile zostało złożonych wniosków. Ze względu na fakt, że w danym zakresie może zostać wyznaczony tylko jeden podmiot, w związku ze złożeniem wniosków przez więcej niż jeden podmiot, powstała tylko jedna sprawa administracyjna.
W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju powinien prowadzić tylko jedno postępowanie w sprawie wszystkich złożonych wniosków, a następnie, w jednej decyzji administracyjnej jeden z tych podmiotów powinien zostać wyznaczony, a w przypadku drugiego, organ powinien odmówić wyznaczenia. Dalsze działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie wniosków I. o wyznaczenie potwierdzają zasadność stanowiska skarżącego. W sprawie wniosków I. o wyznaczenie Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał bowiem decyzje o umorzeniu postępowań, gdyż stały się one bezprzedmiotowe ze względu na wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji wyznaczającej IMGW.
Zatem organ sam przyznaje, że wszystkie wnioski o wyznaczenie (IMGW i I.) dotyczyły jednej sprawy administracyjnej, a wydanie decyzji wyznaczającej IMGW spowodowało, że sprawa administracyjna przestała istnieć, a w konsekwencji bezprzedmiotowe stały się postępowania w sprawie wniosków I. o wyznaczenie. W tej sytuacji stanowisko organu o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczającej IMGW jest oczywiście niezasadne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie w pełni podzielając rozstrzygnięcie i argumentację Sądu pierwszej instancji. Minister wskazał również argumentację mającą podważać motywy skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Skarżący kasacyjnie nie był stroną decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., wydanych na wniosek Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w Warszawie, dlatego nie mógł skutecznie wnioskować o ocenę ich legalności na podstawie art. 156 i nast. kpa. Przymiot strony nie wynikał w szczególności z powołanego w skardze kasacyjnej art. 127 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo lotnicze.
Z art. 127 ust. 2 ustawy - Prawo lotnicze, powołanego w skardze kasacyjnej, wynika bowiem, że wyznaczenia instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej dokonuje, w drodze decyzji administracyjnej, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po zasięgnięciu opinii Ministra Obrony Narodowej. Przepis art. 127 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze stanowi zaś, że wniosek o wyznaczenie zainteresowana instytucja składa do Prezesa Urzędu, który po dokonaniu sprawdzenia wniosku pod względem merytorycznym i formalno-prawnym kieruje go następnie wraz z opinią do ministra właściwego do spraw transportu.
Cytowane przepisy normują właściwość organu i formę prawną wyznaczenia instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej oraz właściwość i zakres oceny wniosku dokonywanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Przepisy te nie zawierają jakiejkolwiek treści, z której wynikałaby teza wywodzona w skardze kasacyjnej o prowadzeniu jednego postępowania administracyjnego i wydawaniu jednej decyzji wobec wszystkich wnioskodawców ubiegających się o wyznaczenie określone w art. 127 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze. Przypisanie decyzji administracyjnej rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wymaga wykazania, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią konkretnego przepisu prawa i że sprzeczność ta powoduje skutek nieakceptowalny z punktu widzenia praworządności. Zaistnienia takich okoliczności skarżący kasacyjnie nie wykazał. Nie można natomiast za rażące naruszenie prawa uznać takiego działania organu, które mieści się w treści danego przepisu.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił brak zaistnienia podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec przedmiotowych decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.
Brak przymiotu strony skarżącego kasacyjnie wobec powołanych decyzji powinien był skutkować odmową wszczęcia postępowania nadzorczego wobec tych decyzji. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak takiego zarzutu, dlatego okoliczność ta nie mogła być uwzględniona w postępowaniu kasacyjnym z urzędu ze względu na to, że nie stanowi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonej w art. 183 § 2 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.