Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wójt Gminy Zebrzydowice decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., rozpatrując po raz czwarty sprawę A. R., na podstawie art. 40 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, odmówił mu ponownie przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej. W toku postępowania ustalono, że w następstwie powodzi, która miała miejsce w 2010r., wnioskodawca poniósł szkody w budynku i w ogrodzie. Szkody te objęły stratę 120 worków torfu (po 12 zł każdy) oraz drzew i krzewów ozdobnych (ok. 200 zł), jak również koszt wymiany wody w basenie o pojemności 40 m3. W budynku mieszkalnym nastąpiło zalanie piwnicy do wysokości 1,30 m i garażu do wysokości 1,20 m. Organ zaakceptował konieczność wymiany części instalacji elektrycznej oraz szkody związane z zalaniem 2 silników obiegowych CO, pół tony węgla i 3 m3 drewna.
Jednocześnie ustalono, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 3.420,55 zł. Uznając, że świadczenie z pomocy społecznej nie może być traktowane jako forma odszkodowania za straty poniesione w następstwie powodzi, organ uznał, że środki, którymi dysponuje strona pozwalają na samodzielne zaspokojenie występującej potrzeby. Zdaniem organu zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby, której rodzina nie jest w stanie zaspokoić przy wykorzystaniu własnych zasobów, tymczasem środki, którymi dysponuje strona pozwalają na samodzielne zaspokojenie występującej potrzeby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. R., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ponownie uznał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji jest lakoniczne i nie zawiera ustaleń i ocen dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Za niezrozumiałe uznało Kolegium odmowę przyznania stronie pomocy, skoro oszacowała ona straty na kwotę 5.500 zł. Następnie organ ten odniósł się do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i podkreślił, że przewidują one przyznanie świadczenia na remont lub odbudowę lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w następstwie powodzi z maja 2010 r.
W następstwie powyższego Wójt Gminy Zebrzydowice, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 40 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ponownie odmówił A. R. przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że fakt poniesienia strat nie jest kwestionowany, jednakże środki, którymi dysponuje strona pozwalają na samodzielne zaspokojenie występującej potrzeby.
Pismem z dnia 21 marca 2011 r. A. R. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., IV SA/GL 454/11, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż we wskazaniach zamieszczonych w uzasadnieniu organu odwoławczego brak jest stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie wskazał, które spośród istotnych okoliczności sprawy nie zostały ustalone, a nie zachodzą żadne przeszkody, aby organ odwoławczy mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, do którego jest uprawniony.
Nadto w uzasadnieniu wyroku zaakcentowano, że organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do argumentacji organu I instancji i nie wykazał, aby była ona nieprawidłowa. Ponadto zwrócono uwagę na tezę zamieszczoną w końcowej części uzasadnienia organu odwoławczego, w której odwołano się do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. i zamieszczono stwierdzenie, że organ I instancji jest związany decyzją organu wyższego stopnia. Takie stwierdzenie zdaniem Sądu narusza treść art. 138 § 2 kpa, ponieważ przepis ten zawiera jedynie wskazanie dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego, natomiast nie przesądza o podejmowanym rozstrzygnięciu. W konkluzji Sąd nakazał uwzględnienie wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu, dotyczących wykorzystania unormowań zamieszczonych w art. 138 § 1 i w § 2 kpa oraz przedstawienie oceny rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Nadto Sąd przypomniał, że organ odwoławczy zobowiązany jest do szczegółowego i precyzyjnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności poglądu, że przy posiadanym przez skarżącego dochodzie na osobę w rodzinie nie jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej.
W następstwie powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011r. Kolegium uznało, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest wystarczający do załatwienia sprawy. Następnie Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, że wystąpienie strat nie jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, lecz należy brać pod uwagę możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której znajduje się wnioskodawca. Podkreślono również, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie jest formą odszkodowania za straty poniesione w następstwie klęski żywiołowej, a zadaniem organu I instancji było zweryfikowanie tego, czy straty poniesione w następstwie powodzi strona może we własnym zakresie usunąć bez konieczności korzystania ze środków pomocy społecznej.
Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza dochodów strony doprowadziła go do stwierdzenia, że jest ona w stanie samodzielnie zaspokoić występującą potrzebę, a tym samym brak jest podstaw do przyznania świadczenia z pomocy społecznej i uwzględnienia wniesionego odwołania.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. R. podniósł, że organ odwoławczy powołuje się na wskazania zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Sądu, jednak zdaniem skarżącego uchylenie decyzji spowodowane zostało naruszeniami przepisów o charakterze proceduralnym, a nie materialnym. Skarżący stwierdził także, iż odrobina dobrej woli ze strony Wójta Gminy Zebrzydowice pozwoliłaby na uzyskanie przez niego świadczenia z pomocy społecznej, ponieważ spełnia wymogi przewidziane wytycznymi MSWiA. W podsumowaniu skargi skarżący uznał, że w przypadku nieuwzględnienia zgłoszonego przez niego żądania, należy traktować jego skargę jako donos na nieprawidłowe przyznanie świadczeń w gminach S. C. jak i w całej Polsce i o poinformowanie odpowiednich organów ścigania o niezgodnej z prawem wypłacie odszkodowań z tego tytułu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że została ona wydana z uwzględnieniem wskazań zamieszczonych w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r.
Sąd I instancji nie zgodził się z poglądem skarżącego, że odrobina dobrej woli ze strony Wójta Gminy Zebrzydowice skutkowałaby przyznaniem mu należnej pomocy, gdyż osoby poszkodowane w następstwie powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. otrzymywały stosowną pomoc w oparciu o postanowienia wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. Podstawą prawną wszelkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wymienione w art. 87 Konstytucji RP. Przywoływane przez skarżącego wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Oznacza to, że Wójt Gminy Zebrzydowice obowiązany był stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności przepisy dotyczące przyznawania zasiłków celowych z tytułu klęski żywiołowej.
Powyższe wytyczne mogły być przez organy administracji wykorzystywane w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępie do określonego świadczenia. Wytyczne te nie mogły być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć. Przedstawione ujęcie podstaw prawnych decyzji administracyjnych podejmowanych w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń osobom poszkodowanym w następstwie powodzi z maja 2010 r. wskazuje, że świadczenia te przyznawane są w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, co powoduje, że zastosowanie mają cele i zasady, którymi kieruje się pomoc społeczna.
Zdaniem Sądu z brzmienia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że stanowisko prezentowane przez organ I instancji, iż w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę tę okoliczność, czy osoba i rodzina przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości i uprawnień jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację, w której się znalazła, jest w pełni zasadne. Pomoc społeczna nie jest bowiem instytucją, która ma za zadanie wyrównywanie strat poniesionych w następstwie zjawisk przyrodniczych, nie pełni również funkcji odszkodowawczej.
Skarżący dysponuje wystarczającymi środkami, umożliwiającymi przezwyciężenie trudnej sytuacji spowodowanej powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r. Ponadto z tytułu strat poniesionych w następstwie powodzi uzyskał należne mu odszkodowanie, zatem przyznanie dodatkowo świadczenia z pomocy społecznej stałoby w opozycji do wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej, ponieważ uzyskałby w następstwie powodzi środki przewyższające straty, jakie poniósł. Organy administracji publicznej w sposób prawidłowy odczytały postanowienia ustawy o pomocy społecznej oraz cele i zasady, którymi ten akt normatywny się kieruje.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że z faktu, że osoba ubiegająca się o pomoc z tytułu klęski żywiołowej nie musi legitymować się spełnieniem kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie oznacza, że nie muszą być spełnione pozostałe przesłanki ustawowe do przyznania konkretnego świadczenia. Analiza akt sprawy, jak również rozmiar i rodzaj szkód, jakie poniósł skarżący pozwalają uznać, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie mu wsparcia ze środków pomocy społecznej, a tym samym uprawnione było wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego żądania.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organ I instancji w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję, mocą której ponownie odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Z uwagi na fakt, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2011 r., zatem odpadła podstawa prawna do wydania powyższej decyzji Wójta Gminy Zebrzydowice, a zarazem wyczerpana została przesłanka wznowienia postępowania przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. R., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo obrazy prawa materialnego, a to poprzez pominięcie okoliczności, że w sąsiednich gminach wypłaty zasiłku celowego następowały bez względu na kryterium dochodowe oraz pominięcie okoliczności, że wytyczne MSWiA w zakresie wypłat zasiłków dla osób poszkodowanych podczas powodzi, mimo że nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, powinny jednakowo oddziaływać na treść wydawanych przez organy administracji publicznej decyzji uznaniowych, a to celem urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji pominął całkowicie kwestię urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej na gruncie odmiennego stosowania art. 40 ustawy o pomocy społecznej przez organy administracji publicznej, a to w związku ze wskazywaną przez skarżącego sytuacją, iż zgodnie z jego najlepszą wiedzą w sąsiednich gminach decyzję wydawane na gruncie art. 40 ustawy o pomocy społecznej były dla wnioskodawców zawsze pozytywne bez względu na wysokość osiąganego dochodu. W opinii skarżącego, wydane przez MSWiA wytyczne i interpretacje, chociaż niestanowiące prawa powszechnie obowiązującego, miały wpływ na wydawane przez organy decyzje uznaniowe a nadto miały być pomocą w dokonywaniu wykładni przepisów, służyć ujednoliceniu stosowania prawa oraz stanowić wskazówkę, iż w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej na tak wielką skalę jak powódź, może zachodzić konieczność albo przynajmniej powinność zastosowania szczególnej regulacji art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem skarżącego wypłata zasiłku celowego dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi winna następować ze szczególnym uwzględnieniem interesu społecznego, zgodnie z którym powodzianie powinni otrzymać szczególną pomoc od Państwa. Głównie zaś – zgodnie z urzeczywistnieniem zasady prawnej wyrażonej w art. 2 Konstytucji – wytyczne takowe winny być jednakowo stosowane przez organy administracji publicznej przy wykładni art. 40 ustawy o pomocy społecznej.
Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak istota podniesionych zarzutów sprowadza się do tego, że odmowa przyznania A.R., poszkodowanemu w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010 r., zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w kontekście wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r., godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, niezależnie od dochodu, może być przyznany zasiłek celowy.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej w większości przypadków uzależnia przyznanie świadczeń nią przewidzianych od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Ustawodawca przewidział jednak również świadczenia, które nie są uzależnione od spełnienia tego kryterium. Przykładem jest, będący przedmiotem żądania skarżącego, zasiłek celowy dla osoby lub rodziny, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej. Podkreślić jednak należy, że wyłączenie stosowania kryterium dochodowego nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że zasiłek taki przysługuje każdemu, kto poniósł szkody i kto się o niego ubiega.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy jest świadczeniem o charakterze pomocowym, a środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami polityki społecznej, zawartymi przede wszystkim w art. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe przepisy wyrażają zasadę, iż pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, tj. uzasadnia interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych.
Jeżeli zatem organy administracji ustaliły, że ogólna sytuacja materialna skarżącego pozwala na przyjęcie, że jest on w stanie poradzić sobie ze skutkami powodzi z wykorzystaniem własnych możliwości finansowych, brak było podstaw do przyznania mu świadczenia pieniężnego o charakterze pomocowym. Słusznie również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżący uzyskał odszkodowanie z tytułu strat poniesionych w następstwie powodzi, zatem przyznanie dodatkowo świadczenia z pomocy społecznej spowodowałoby uzyskanie środków w rozmiarze większym niż wysokość poniesionych strat. Taka sytuacja godziłaby właśnie w zasadę sprawiedliwości społecznej, nie zaś odmowa przyznania świadczenia w sytuacji, gdy – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – w okolicznych gminach zasiłki celowe były przyznawane "zawsze" zgodnie z wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. "bez względu na wysokość osiąganego dochodu".
Odnosząc się do będących źródłem sporu wytycznych, czyli pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r., to przede wszystkim warto wskazać, że analiza treści tego pisma nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zawiera ono wskazówkę dla organów administracji publicznej do przyznawania zasiłków celowych z pominięciem zasad zawartych w ustawie o pomocy społecznej. W piśmie tym zostało zawarte stwierdzenie, że pomoc finansowa, o której mowa w piśmie, ma być udzielana w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc z pominięciem kryterium dochodowego. Nie oznacza to automatyczne uwzględnienie każdego wniosku o przyznanie świadczenia. Zasady przyznawania zasiłku celowego w związku ze stratami na skutek powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010 r. wpisują się bowiem w ogólny system pomocy społecznej ukształtowany ustawą o pomocy społecznej.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej mają charakter lex specialis, a do świadczenia w nich uregulowanego, nie mają zastosowania zasady ogóle przyznawania pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zasady sprawiedliwości społecznej, należy zauważyć, że Konstytucja RP stanowiąc w art. 2, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nakłada jednocześnie na wszystkie organy władzy publicznej powinność działania na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji nie mogą znaleźć usprawiedliwienia zarzuty sprowadzające się de facto do kwestionowania podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś na podstawie pisma ministra właściwego w sprawach administracji publicznej, którego treść i znaczenie zostały błędnie zinterpretowane.
Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.