Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 928/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy z skargi C.K. na czynność Dyrektora [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności Dyrektora [...] uznając obowiązek tego organu do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.
Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. dalej "p.w. uKAS.") złożył funkcjonariuszowi służby celnej, C.K., (dalej "skarżąca") pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie [...] (umowa o pracę na czas nieokreślony, stanowisko, miejsce pracy, wynagrodzenie).
Odpowiadając na otrzymaną propozycję zatrudnienia, skarżąca wezwała organ do złożenia propozycji służby oświadczając jednak, że przyjmuje "propozycję zatrudnienia/pełnienia służby". Dodatkowo, tego samego dnia, złożyła odwołanie od otrzymanego pisma, traktując go jako decyzję administracyjną.
Ustosunkowując się do pism skarżącej, organ wskazał na brak prawnych możliwości zaskarżenia ww. propozycji do Szefa [...] w trybie administracyjnym.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowieskargę na złożoną jej propozycję zatrudnienia, domagając się uchylenia tego aktu lub czynności, a skarga poprzedzona była wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 p.w. uKAS oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.- dalej "uKAS"), a także działanie niezgodne z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącej, propozycja pracy, niezależnie od faktu jej przyjęcia, w istocie było zwolnieniem ze służby, gdyż otrzymując ją przestała być funkcjonariuszem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz interpretację stosowanych w sprawie przepisów uKAS i p.w. uKAS. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał przede wszystkim, że zaskarżona propozycja nie była aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej "P.p.s.a.") ponieważ nie miała charakteru publicznoprawnego. Postępowanie, w którym złożono skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia nie miało charakteru administracyjnego. W dacie składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca była już pracownikiem - stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, zatem brak było podstaw do złożenia kolejnej propozycji - tym razem służby. Zatrudnienie w stosunku pracy wykluczało jednoczesne pełnienie służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną, orzekając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej. Stosownie natomiast do art. 146 § 2 P.p.s.a., stwierdził istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej.
W ocenie Sądu I instancji, propozycja pracy przedstawiona skarżącej, posiadającej dotychczas status funkcjonariusza, stanowiła czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlegała kontroli sądu administracyjnego, mimo że ustawodawca wprost nie przewidział możliwości zaskarżenia propozycji pracy w trybie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS.
Analizując brzmienie poszczególnych regulacji zawartych w uKAS Sąd uznał, że zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy. Kierując się jednak wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 uznał, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p. w. uKAS. ma charakter władczy, ponieważ kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne i władcze kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) samodzielnie określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia.
Co więcej, czynność jest podejmowana, w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, stanowił bowiem wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do [...] maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia.
Uznając zatem propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS za czynność materialno - techniczną, Sąd stwierdził, że brak jest akceptowalnych prawnie przyczyn wyłączenia jej spod odrębnego zaskarżenia, gdyż zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym.
Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wskazujący, że złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Gwarancje proceduralne powinny natomiast polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Natomiast konstrukcja art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, w odniesieniu do propozycji zatrudnienia byłego funkcjonariusza, zdaniem Sądu, budzi uzasadnione wątpliwości co do spełnienia wymagań, o których mowa w art. 7 Konstytucji RP, a brak skonkretyzowanych przesłanek, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze.
Wskazując, że w polskim systemie nie występuje możliwość zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytanie odnoszącym się do zaniechania ustawodawczego, Sąd uznał się zobowiązany do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną.
Odwołując się do art. 60 Konstytucji RP, który reguluje według Sądu I instancji nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej stwierdzono, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Każde działanie organu administracyjnego, które nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi motywów przedstawionej propozycji, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi Sąd stwierdził, że organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie służby. W aktach osobowych skarżącej brak jest również arkusza oceny pracownika/funkcjonariusza - przygotowanego w celu ustalenia spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 p. w. uKAS. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił motywy swojego działania, opisując zajmowane przez skarżącą stanowiska. Sąd jednak nie mógł tej argumentacji uznać za podstawę oceny prawidłowości przedstawionej propozycji pracy ponieważ doprowadziłoby to do samodzielnego ustalenia przez sąd administracyjny stanu faktycznego. Byłoby to sprzeczne z art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., który określa, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a..
Skoro istotą nieprawidłowości w rozstrzyganej sprawie było nierozważenie ustawowych kryteriów (kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, dotychczasowe miejsce zamieszkania) to Sąd administracyjny nie mógł badać tych okoliczności dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nota bene nawet z odpowiedzi na skargę nie wynika, że organ rozważał powierzenie skarżącej zadań w jednostkach, w której służbę pełniliby wyłącznie funkcjonariusze.
Sąd uznał, że ustawodawca mógł przewidywać i przewidział w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych - również i takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Niemniej jednak, możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności w decydowaniu o podstawowych warunkach zaniechaniach ustawodawcy. Natomiast z akt osobowych skarżącej wynika, że w ogóle nie przeprowadzano analizy kwalifikacji skarżącej pod kątem przedstawianej jej propozycji pracy. Organ nie przedstawił ani na piśmie, ani ustnie rzeczywistych, zindywidualizowanych powodów "ucywilnienia".
W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Dyrektora [...] zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, ewentualnie o przekazanie sprawy celem jej ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Skarżący kasacyjnie organ skorzystał z obu podstaw skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn.zm.) – dotychczas "p. w. uKAS" - nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm. – dotychczas "uKAS") oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych - powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust.1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 uKAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- 4. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS stanowi inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;
- 5. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora [...] oraz uznanie obowiązku Dyrektora [...] do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora [...] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w odniesieniu do skarżącej;
- 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania– zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w. uKAS - podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu [...] maja 2017 r. nie istnieje.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w. uKAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 p. w. uKAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;
- 2. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że z konstrukcji art. 165 ust. 7 p.w. uKAS nie wynika uwidacznianie w formie pisemnej analizy ww. przesłanek, które doprowadziły do przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, ponadto przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia" lecz traktuje je równorzędnie;
- 3. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin tj. [...] maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;
- 4. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo przez pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej ".
Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że katalog spraw wyszczególnionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. ma charakter wyczerpujący i zamknięty co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca w sposób enumeratywny określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; czy wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji, sporna propozycja nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści propozycji warunków zatrudnienia i z przepisów stanowiących podstawę prawną jej sporządzenia wynika, że dopiero po upływie 14 dniowego okresu od jej złożenia funkcjonariuszowi lub pracownikowi, w zależności od treści ich oświadczenia, następują określone ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunku pracy w stosunek służbowy (art. 171 ust. 1 p. w. uKAS.), bądź na pozostaniu w stosunku służby/pracy, bądź też na ich wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p. w. uKAS). Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku pracy, lecz "oferuje" jedynie nowe warunki.
Nie można zatem uznać propozycji za czynność o charakterze zewnętrznym, obejmującą władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej bezpośrednio dotyczące praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia u propozycji (art. 171 ust. 1 p. w. uKAS.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p. w. uKAS).
Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza służby celno-skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy oceniać jako czynności administracyjnoprawne w ramach stosunku zależności służbowej "przełożony - funkcjonariusz". W przypadku czynności przełożonych względem podwładnych wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego.
Wskazano nadto na wynikającą z art. 277 uKAS zasadę domniemania właściwości sądów powszechnych w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych w sprawach innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 uKAS. zatem takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków o odmowie służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 uKAS, co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżona propozycja nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a wniesienie skargi winno skutkować jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowieprzyjmując przedmiotową skargę do rozpoznania dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Nadto stanowisko Sądu I instancji prowadziłoby do istotnego zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy i pracowników, którym składne były propozycje pracy z art. 165 ust. 7 art. p.w. uKAS.
Sąd w zaskarżonym wyroku, między innymi wskazał, że złożona funkcjonariuszowi propozycja ma charakter publicznoprawny, bowiem stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnoprawnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy. Cechy takiej niewątpliwie nie posiada propozycja pracy przedłożona pracownikowi, bowiem jej charakteru publicznoprawnego przypisać nie można. Tym samym, Sąd kwalifikując propozycję pracy dla funkcjonariusza jako czynność z zakresu administracji publicznej, wbrew woli ustawodawcy, spowodował, że ten sam akt-w zależności od tego, do kogo jest kierowany - traktowany jest odmiennie.
Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, że zakwalifikowanie propozycji jako czynności z zakresu administracji publicznej chroni funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającym do pobawienia go dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie podniesiono, że przyjęte w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS rozwiązanie ma charakter nadzwyczajny, towarzyszący prowadzonej na k dużą skalę reformie administracji celno-skarbowej. Przy czym, utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej urzeczywistnia także inne ważne wartości konstytucyjne. Niewskazanie w p.w. uKAS, że propozycja podlega jakiemukolwiek zaskarżeniu, jest zamierzonym działaniem ustawodawcy, niemającym charakteru luki prawnej uzasadniającej poszukiwanie argumentów za uznaniem, że propozycja stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Na uzasadnienie takiego stanowiska, które umożliwia stosowanie pewnych nadzwyczajnych rozwiązań, które pomimo swojej dolegliwości mają na celu realizację innych wartości konstytucyjnych skarżący kasacyjnie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt K 1/99, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2645/17.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował również stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania, że uchybienie terminu we wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa było niezawinione, a nastąpiło z winy organu. Stwierdził, że czynność z zakresu administracji nie musi zawierać pouczenia o obowiązku wynikającym z art. 52 § 3 P.p.s.a., gdyż organ zakłada, że działa zgodnie z prawem. Tym samym brak jest podstaw do żądania od organu, by w przypadku dokonywania czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. formułował pouczenie o wezwaniu do naruszenia prawa.
Także, jako nieuprawnione uznano stanowisko Sądu I instancji, co do braku jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien się kierować w przedkładaniu propozycji pracy lub służby. Z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wynika, że organ propozycję przedkłada zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom w oparciu o te same kryteria, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg propozycji dotychczasowej pracy/służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przesłanki zawarte w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS dotyczą funkcjonariuszy, którym przedkładana była propozycja służby, funkcjonariuszy, którym przedkładana była propozycja pracy, pracowników, którym przedkładana była propozycja służby oraz pracowników, którym przedkładana była propozycja pracy. Z konstrukcji art. 165 ust. 7 p. w. uKAS wynika, że to przełożony decyduje o rodzaju propozycji składanej podwładnemu, gdyż jest zobligowany, w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt. 9 uKAS, do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i komórkach.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się nadto z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezą o pierwszeństwie przedkładania funkcjonariuszowi propozycji służby, a dopiero w dalszej kolejności, gdyby funkcjonariusz nie był przydatny do służby, przedstawieniu propozycji pracy. Jego zdaniem, z przepisu art. 165 ust. 7 p. w. uKAS nie wynika taka kolejność, a propozycje rozdzielone spójnikiem "albo" mają charakter równorzędny. Z przepisu tego nie wynika także obowiązek pisemnego, przekonywującego uzasadnienia zaproponowanych funkcjonariuszowi warunków zatrudnienia.
Skarżący kasacyjnie zaprzeczył, by przy zastosowaniu art. 165 ust. 7 p.w. uKAS doszło do naruszenia wskazanego art. 60 Konstytucji, który jest adekwatnym wzorcem kontroli względem regulacji prawnej, która dotyczy etapu dopuszczenia do służby publicznej. Natomiast art. 165 ust. 7 p. w. uKAS dotyczy przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy.
Zauważono dodatkowo, że stosownie do art. 165 ust. 7 p. w. KAS, organy wskazane w tym przepisie zobowiązane były do złożenia propozycji pracy albo służby w terminie do dnia [...] maja 2017 r. W rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji uznał obowiązek organu do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Takie stanowisko Sądu uznać należy za nieprawidłowe, gdyż przepis art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, jest przepisem o charakterze jednorazowym. Taki charakter powoduje, że przepis ten po dniu [...] maja 2017 r. nie będzie mógł być przez organ stosowany, co w konsekwencji oznacza, że orzeczenie w tym zakresie nie będzie wykonalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
Analiza zarzutów procesowych zawartych w pkt 1 do 4 skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zmierzają one generalnie do zakwestionowania właściwości Sądu I instancji do rozpoznania skargi złożonej przez byłego funkcjonariusza Urzędu Celnego na propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K traktowanej przez ten Sąd jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej (dotychczas "uKAS") w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w. uKAS.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. uKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w. uKAS w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia [...] maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.
Jak słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do poddania kontroli sądowoadministarcyjnej czynności podejmowanych przez organy KAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w związku z koniecznością dostosowania do potrzeb nowej instytucji dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.
Rozbieżności te zostały usunięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r.
W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cyt. uchwale, że p.w. uKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego.
Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. uKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. uKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku, podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. uKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, a z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek po pierwsze - złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po drugie – przyjęcia tej propozycji przez jej adresata.
Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. uKAS pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć w przytoczonej uchwale, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby skutek w postaci zawarcia stosunku pracy nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.
Przedmiotem skargi w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji była propozycja określająca warunki zatrudnienia. Przedstawiając skarżącej ofertę w postaci propozycji pracy organ, działając w terminie do [...] maja 2017 r. zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, skorzystał z jednej z możliwych opcji dotyczących zmiany dotychczasowego stosunku łączącego go z funkcjonariuszem czy pracownikiem. Oferta ta została przez skarżącą przyjęta. Doszło zatem za zgodą obu stron, do przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby.
Rozważając kwestię dopuszczalność skargi złożonej na propozycje zatrudnienia, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przyjmując, że wskazane tam akty lub czynności muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (tak też. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).
Jednak Sąd I instancji błędnie zastosował zinterpretowany przepis do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy.
Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają ukształtowane albo z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. uKAS), albo też w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. uKAS).
Propozycja zatrudnienia bezsprzecznie mieści się w sferze władztwa jednak jedynie służbowego (pracowniczego), stanowiąc etap realizacji ustawowego obowiązku, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust.
1) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ, przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Prawa i obowiązki pracodawcy i adresata oferty zostają poddane ukształtowaniu w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza, tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).
Zatem czynność organu polegająca na złożeniu dawnemu funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną (por. postanowienia NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18, z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 392/18, z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18, publ. CBOSA).
Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana w trybie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS do skarżącej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
W konsekwencji tego, zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego należało uznać za uzasadnione. Skarga na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (tak też przykładowo uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia - 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 960/18, 13 listopada 2019 r. sygn. akt 668/18, 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 771/18 publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia, uwzględniając charakter sprawy.