Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 880/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Biała Rawska na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu zażalenia Gminy Biała Rawska, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego z dnia 23 stycznia 2007 r., wydane na podstawie art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 23 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 50, poz. 580 ze zm.; dalej "ustawa o KRK") oraz art. 219 K.p.a., a którym odmówiono Gminie Biała Rawska udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o 65 pracownikach samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy. Podstawą odmowy było niepłacenie wniosków.
Minister Sprawiedliwości podzielił stanowisko Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o KRK, pracodawcy samorządowi występujący z zapytaniem odnośnie do pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym są obowiązani ponosić stosowną opłatę. W artykule tym jako zasadę przyjęto, że za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę. Z art. 24 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o KRK wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty spoczywa na pracodawcy, zwracającego się o udzielenie informacji o niekaralności pracownika. Obowiązku uiszczenia opłaty nie mają jedynie podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11 ustawy o KRK. Jedno z tych podmiotowych wyłączeń dotyczy organów samorządu terytorialnego oraz innych organów wykonujących zadania publiczne, w przypadkach, kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań, określonych w ustawie (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o KRK).
Zdaniem organów obu instancji, z wyłączeniem spod obowiązku uiszczenia opłaty nie mamy do czynienia w razie zapytania kierowanego przez pracodawców samorządowych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1201). Ustawodawca bowiem wyraźnie określa ich mianem "pracodawców". Z kolei sprawy związane z zatrudnieniem pracowników i z ustaleniem uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska nie mieszczą się w zadaniach publicznych.
Od postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Biała Rawska.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na tę skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym wyżej wyrokiem uznał, że skarga jest niezasadna, stąd też oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w takim stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że obowiązek wystąpienia do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o pracowniku samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym nałożony został nie na organy gminy, lecz na pracodawców samorządowych. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, na podstawie którego, "pracodawcę samorządowego", zatrudniającego osobę będącą w dniu wejścia w życie ustawy pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym, zobowiązano do wystąpienia z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o tej osobie.
Prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o KRK prowadzi do wniosku, że występując do Rejestru z zapytaniem dotyczącym pracownika samorządowego, gmina nie przestaje wykonywać zadań publicznych, gdyż istotnie zatrudnianie pracowników samorządowych służy wyłącznie realizacji zadań publicznych sensu largo. Jednocześnie jednak gmina realizuje w tym przypadku funkcję pracodawcy, czego nie zmienia fakt, że obowiązek zapytania o karalność pracownika został na nią nałożony przepisami prawa.
Sąd podniósł, że regułą ustanowioną w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym jest odpłatność za udzielenie informacji, a wyjątkiem zwolnienie z uiszczania opłat (art. 24 ust. 1 i ust. 2). Zatem dla ustalenia, że dany podmiot nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty konieczne jest wykazanie, iż mieści się on w kategorii podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1-9,11 ustawy o KRK, a które ustawowo są zwolnione od opłaty. Okoliczność, że jednocześnie skarżąca Gmina wykonuje zadania publiczne nie zwalnia z obowiązku odpłatności za udzielenie informacji o pracownikach, skoro o informację wystąpiła jako pracodawca (art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o KRK).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Biała Rawska, zaskarżając go w całości.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:
- niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności:
- art. 6 ust. 1 pkt 10 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 i art. 24 ust. 1 zd. drugie tejże ustawy oraz w zw. z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Gmina jako jednostka wykonująca zadania o charakterze publicznym zobowiązana jest do wniesienia opłaty za wydanie informacji o osobie na podstawie art. 24 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym w związku z realizacją obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych;
- art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 zd. drugie i ust. 2 i w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym przez przyjęcie, że zwolnienie z opłaty za wydanie informacji z Krajowego Rejestru Sądowego uzależnione jest od dokonania ustalenia, że dany podmiot nie mieści się w kategorii podmiotów wymienionych w treści art. 6 ust. 1;
- oraz błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym polegającą na przyjęciu, że stanowi on przepis szczególny w stosunku do art. 6 ust. 1 pkt 9 i uznaniu, iż Gminie jako jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje zwolnienie od opłaty, o której mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd niewłaściwie zakwalifikował ją jako podmiot wykonujący swoje zadania za pośrednictwem urzędu gminy, a zatem jako "zwykłego" czy też "normalnego" pracodawcę na równi z innymi pracodawcami, którzy chcąc zrealizować nałożony na nich - przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych - obowiązek uzyskania informacji z Krajowego Rejestru Karnego o pracownikach zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych muszą uiszczać opłaty za udzielenie tej informacji.
Sąd nie uwzględnił tego, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zajmuje się wykonywaniem zadań o charakterze publicznym, których przekazanie nastąpiło w drodze stosownych ustaw. Ustawodawca przez nowelizację ustawy o pracownikach samorządowych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. nałożył na gminy obowiązek wystąpienia do Krajowego Rejestru Karnego o uzyskanie informacji o osobach już zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Zatem to na jednostkę samorządu terytorialnego został ustawowo nałożony obowiązek przeprowadzenia działań nie tyle związanych z zatrudnieniem pracowników, lecz działań o charakterze weryfikacyjnym w stosunku do osób już zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym, za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są tylko podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9, 11 i 12 tejże ustawy. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia z obowiązku uiszczenia opłaty zwolnione były natomiast podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11 ustawy KRK. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o KRK stanowi, że "Prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje: organom administracji rządowej, organom samorządu terytorialnego oraz innym organom wykonującym zadania publiczne, w przypadkach, kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie". W art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; zwana dalej u.s.g.) przewidziano z kolei, że "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Zgodnie zaś z art. 6 ust.1 tej ustawy, "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". W art. 7 wyliczono enumeratywnie ich zakres.
Rozważając zasadnicze w sprawie zagadnienie należy przede wszystkim podkreślić, że zadania publiczne, to zadania na rzecz wspólnoty gminnej, związane z zaspokojeniem potrzeb zbiorowych. Zadania publiczne, co wynika z art. 11 ust. 2 u.s.g., gmina wykonuje przez swoje organy: radę gminy (organ uchwałodawczy) oraz organ wykonawczy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy, a zatem wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.), z tym że zarazem jest jego kierownikiem oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 3 i ust. 5 u.s.g.). Organy gminy i jej aparat pomocniczy - urząd gminy i gminne jednostki organizacyjne - są powołane do wykonywania zadań publicznych. Status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa (art. 33 ust. 6 u.s.g.), którą jest ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1 tej ustawy (zwane - pracodawcami samorządowymi) - dokonują: wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta): organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale - jego przewodniczący), a wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pozostałych pracowników urzędu gminy - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wykonywanie przez wójta czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla jednostki organizacyjnej gminy, będącej pracodawcą samorządowym w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. Jego czynności odnoszące się do pracowników urzędu należy więc kwalifikować jako czynności pracodawcy samorządowego, a nie organu samorządu terytorialnego.
W konsekwencji należy stwierdzić, że zatrudnianie pracowników samorządowych nie jest wykonywaniem przez organy samorządu terytorialnego zadania publicznego. Takie też w tym względzie stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1845/07 i z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1736/07 oraz z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1840/07 (niepublik).
Wobec takiego stanu rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zgłoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego są chybione. Podkreślić jedynie należy, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości był art. 24 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o KRK, a w zakresie uregulowanym przez art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o KRK nie ma zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.). Wskazany art. 15 ust. 1 bowiem zasadniczo konstytuuje prawo nieodpłatnego dostępu do zgromadzonych w rejestrze danych w odniesieniu do podmiotu publicznego. Odnosi się wprawdzie i do podmiotu niebędącego podmiotem publicznym, lecz tylko w zakresie realizacji zadań publicznych.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 163 Konstytucji RP, to nie zasługuje on na uwzględnienie gdyż w niniejszej sprawie Gmina Rawska Biała występując o wydanie z Krajowego Rejestru Karnego informacji o pracownikach samorządowych, wykonywała obowiązki pracodawcy samorządowego i nie realizowała zadania publicznego w rozumieniu omówionych uprzednio przepisów ustrojowych, a zatem zadania na rzecz wspólnoty w związku z zaspokojeniem jej potrzeb.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).