Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 216/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. G. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. nr XXXVII/671/09 w przedmiocie zasad rozliczania tygodniowego obowiązku wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 2 września 2009 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego, stosując art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), podjął uchwałę nr XXXVII/671/09 w sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze i zwalniania ich od obowiązku realizacji tych zajęć oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli.
Uchwałę tę, w części dotyczącej ustalenia tygodniowej liczby godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych nauczycieli pracujących w nauczycielskich kolegiach języków obcych (§ 4 pkt 1 uchwały), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. G., wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie.
Zdaniem skarżącej, uchwała ta została podjęta bez konsultacji ze związkami zawodowymi, narusza interes prawny nauczycieli zatrudnionych w nauczycielskich kolegiach języków obcych, gdyż zwiększa liczbę godzin pracy, przy jednoczesnym utrzymaniu dotychczasowego wynagrodzenia, i nie uwzględnia specyfiki uczenia w tego typu placówkach. Nadto, uchwała, łamiąc zasady pracy nauczycieli w nauczycielskich kolegiach języków obcych, dotychczas obowiązujących, zrównała czas pracujących tam nauczycieli z czasem pracy nauczycieli szkół podstawowych, gimnazjów i liceów. W ocenie skarżącej, uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
Przywołując art. 42 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy – Karta Nauczyciela, B. G. stwierdziła, że decydujące znaczenie ma ust. 3 tego artykułu. Ponieważ nauczycielskie kolegia języków obcych nie są wskazane imiennie w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, to aby sejmik mógł określić tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć nauczycieli tych kolegiów, trzeba uznać, że kolegia te są szkołami niewymienionymi w art. 42 ust. 3 tej ustawy. Wymiar ten ma formę tabeli, w której w kolumnie 2 określono "stanowisko – typ (rodzaj) szkoły", w kolumnie 3 "tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć". W tabeli w rubryce "stanowisko – typ (rodzaj) szkoły" pod l.p. 4 wymienione są nauczycielskie kolegia języków obcych. Wprawdzie, z przyczyn znanych tylko ustawodawcy, redakcja tego punktu wskazuje, że tygodniowa liczba 15 godzin obowiązkowego wymiaru zajęć nie odnosi się do nauczycieli nauczycielskich kolegiów języków obcych, jednak w żadnym innym punkcie nie określono liczby obowiązkowego wymiaru zajęć w tych kolegiach.
Nie zmienia to faktu, że nauczycielskie kolegia języków obcych są w tabeli literalnie wymienione i nie można tym samym utrzymywać, że należą do kategorii szkół, o których mowa w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela.
Nadto skarżąca stwierdziła, iż porównanie art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, w obecnym brzmieniu, z poprzednią wersją tego przepisu, czyli z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1972 r. Karta Praw i Obowiązków Nauczyciela (Dz. U. Nr 16, poz. 114 ze zm.), wskazuje, że stałą tendencją ustawodawcy jest obniżanie tygodniowej liczby obowiązkowych zajęć nauczycieli, co wiąże się z poprawą warunków pracy nauczycieli, przy ich skromnych wynagrodzeniach, ale także z położeniem nacisku na efektywność kształcenia. Początkowo w nauczycielskich kolegiach języków obcych stosowano 12 – godzinny obowiązkowy wymiar zajęć nauczycieli i stan taki nadal obowiązuje w wielu województwach. Trudno przypuszczać, by zamiarem racjonalnego ustawodawcy, przy redakcji art. 42 ust. 3, było utrzymanie 15 – godzinnego obowiązkowego wymiaru czasu pracy nauczycieli z wykładowym językiem polskim i jednoczesne umożliwienie organowi prowadzącemu szkołę dowolnego podwyższania pensum godzin obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom nauczycielskich kolegiów języków obcych (mającym trudniejsze warunki dydaktyczne).
Z punktu widzenia zasad legislacji art. 42 ust. 7 ustawy – Karta Nauczyciela ma charakter delegacji ustawowej i jego treść musi być oceniana z uwzględnieniem zasad tworzenia norm prawnych delegacyjnych w państwie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i wytycznych w tym przedmiocie, zawartych w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem Sejmik Województwa Podkarpackiego, interpretując przepisy, próbuje oszczędzać pieniądze kosztem nauczycieli, ignorując podstawowe zasady polityki państwa, zmierzające do poprawy, a nie do pogorszenia warunków pracy nauczycieli. Łamiąc konstytucyjne zasady porządku prawnego, przyznał sobie, zdaniem skarżącej, prawo do dowolnego kształtowania czasu pracy nauczycieli ww. kolegiów.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywowano uchybieniem przez skarżącą terminu do jej wniesienia, który według organu upłynął w dniu [...] stycznia 2010 r. Wnioskując o oddalenie skargi, odwołano się do przyczyn opisanych w piśmie Departamentu Edukacji i Kultury Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] nie zgadzając się też z zarzutami skargi, dotyczącymi działania Sejmiku bez podstawy prawnej, tj. bez upoważnienia ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oceniając legalność uchwały w zaskarżonej części, stwierdził, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że jego kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegają akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd orzeka przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).
WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że skarga B. G. została wniesiona na podstawie art. 90 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie województwa, który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska. Ustawa o samorządzie województwa nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu sejmiku województwa. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Cytowany wyżej przepis wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. Pierwszy z nich dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie; termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, wynosi 60 dni i liczony jest od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca spełniła warunek wezwania organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą z dnia 2 września 2009 r. nr XXXVII/671/09, a wezwaniem tym jest pismo z dnia 18 listopada 2009 r. Odpowiedź na to wezwanie została jej doręczona w dniu [...] grudnia 2009 r. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w sprawie ma zastosowanie trzydziestodniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. G. wniosła osobiście w dniu 27 stycznia 2010 r., a więc z zachowaniem terminu, przewidzianego do jej wniesienia. Tym samym, w ocenie Sądu, nie jest zasadny wniosek o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę.
Sąd wskazał przy tym, że zaskarżona uchwała została prawidłowo opublikowana, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 71, poz. 1659, stosownie do wymogów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.).
Dokonując kontroli legalności zakwestionowanego § 4 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. w aspekcie naruszenia interesu prawnego skarżącej, WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę na przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że pod pojęciem "naruszenia interesu prawnego" należy rozumieć takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ samorządu województwa norm prawnych powszechnie obowiązujących. Kwestionowany w skardze § 4 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. brzmi następująco: "Obowiązkowy wymiar zajęć dydaktycznych i wychowawczych nauczycieli zatrudnionych w nauczycielskich kolegiach języków obcych wynosi 18 godzin tygodniowo".
W ocenie Sądu, pogląd skarżącej, jakoby cytowane postanowienie uchwały podjęto z rażącym naruszeniem prawa, nie zasługuje na akceptację. W szczególności Sąd stwierdził, iż nie można zgodzić się ze skarżącą, że Sejmik Województwa Podkarpackiego przyznał sobie prawo do dowolnego kształtowania czasu pracy nauczycieli ww. kolegiów.
Sąd podkreślił, że z art. 91d pkt 1 ww. ustawy – Karta Nauczyciela wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 42 ust. 7, wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Cytowany przepis, powołany w podstawie prawnej uchwały z dnia 2 września 2009 r., zawiera w swej treści upoważnienie ustawowe dla organu prowadzącego szkołę (tu sejmik województwa) do określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 (art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela).
Z kolei w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela – mającym, jak twierdzi skarżąca, decydujące znaczenie – w zawartej w tym przepisie tabeli pod l.p. 4 postanowiono, iż tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych (a więc norma) nauczycieli kolegiów nauczycielskich, z wyjątkiem nauczycieli kolegiów języków obcych, kulturalno – oświatowego i bibliotekarskiego, wynosi 15 godzin (rubryka 2 i 3).
Sąd stwierdził, że ta norma czasu (15 godzin tygodniowo) nie dotyczy nauczycieli kolegiów języków obcych, skoro na zasadzie "wyjątku" spod tej normy wprost zostali wyłączeni (mocą regulacji ustawowej). Dla nich tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć określa organ prowadzący szkołę, zachowując przy tym normę czasu pracy nauczyciela, określoną w art. 42 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. Zdaniem Sądu, kwestionowany § 4 pkt 1 uchwały z dnia 2 września 2009 r. nie narusza powyższego przepisu. Nie są więc trafne zarzuty skarżącej, jakoby organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, nadinterpretował przepisy prawa czy też z ich naruszeniem przyznał sobie prawo do dowolnego określenia czasu pracy nauczycieli kolegiów języków obcych.
Argumenty skarżącej, wskazujące na praktykę stosowaną przy ustalaniu obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli nauczycielskich kolegiów języków obcych w innych województwach (12 godzin tygodniowo), jak i inne podnoszone w skardze zarzuty o charakterze pozaprawnym, a dotyczące aspektu finansowego ustalonego wymiaru zajęć obowiązkowych nauczycieli (zwiększenie wymiaru zajęć bez zwiększenia wysokości wynagrodzenia) czy motywów działania organu prowadzącego szkołę, nie mogły mieć – zdaniem Sądu – znaczenia w sprawie, toteż zostały pozostawione poza zakresem jego kontroli.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 42 ust. 3 i art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, poprzez oddalenie skargi na § 4 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. nr XXXVII/671/09, mimo że uchwała w tej części narusza interes prawny skarżącej, jako podjęta z obrazą wskazanych wcześniej przepisów ustawy – Karta Nauczyciela, gdyż w sposób dowolny kształtuje jej czas pracy.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie zarzutów skarżącej, dotyczących zawartego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakazu interpretowania przepisów na niekorzyść obywatela i tworzenia norm prawnych delegacyjnych w państwie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. nr XXXVII/671/09 w zaskarżonej części jest zgodna z prawem. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.
Z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 42 ust. 7, wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Przepis ten, będący podstawą prawną uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. nr XXXVII/671/09, zawiera w swej treści upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę, którym w niniejszej sprawie jest Sejmik Województwa Podkarpackiego, do określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, co wynika z treści art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.
Z kolei w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela wskazano, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 2a i 4a, według następujących norm: w ujęciu tabelarycznym pod l.p. 4 określono, iż tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych nauczycieli kolegiów nauczycielskich, z wyjątkiem nauczycieli kolegiów języków obcych, kulturalno – oświatowego i bibliotekarskiego, wynosi 15 godzin (rubryka 2 i 3).
Wynika z tego, że z woli ustawodawcy norma 15 godzin pracy tygodniowo nie dotyczy nauczycieli kolegiów języków obcych. Nauczyciele ci zostali z tej regulacji wyłączeni, co oznacza, że dla nich tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć określa organ prowadzący szkołę, przy zachowaniu normy czasu pracy nauczyciela, określonej w art. 42 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. Nie można wobec tego uznać, że kwestionowany § 4 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 2 września 2009 r. nr XXXVII/671/09 narusza interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).
Zgodność przepisu aktu prawa miejscowego z przepisami ustawowymi wyklucza także formułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie zarzutów skarżącej, dotyczących zawartego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakazu interpretowania przepisów na niekorzyść obywatela i tworzenia norm prawnych delegacyjnych w państwie prawa. Skoro literalne brzmienie norm ustawy – Karta Nauczyciela wskazuje, że nauczyciele kolegiów języków obcych zostali wyłączeni spod działania przepisu ustawowego, normującego tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć (15 godzin), a określenie tego wymiaru w ich przypadku poruczono organowi prowadzącemu szkołę, w takiej sytuacji trudno uznać, by w tym zakresie doszło do dowolnej interpretacji przepisu prawa, która miałaby naruszać art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.