Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Komendant Stołeczny Policji wystąpił do Prezydenta [...] o skierowanie skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień, w związku z uzyskaniem łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 8 listopada 2013 r. do 19 sierpnia 2014 r., a Prezydent [...] zawiadomieniem z dnia 26 września 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, i decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. skierował W.M. na egzamin kontrolny.
Od powyższej decyzji skarżący odwołała się.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że z wniosku Komendanta Stołecznego Policji wynika, że skarżący w okresie krótszym niż jeden rok, tj. od dnia 8 listopada 2013 r. do dnia 19 sierpnia 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które ostatecznie przypisano mu łącznie 25 punktów karnych, tj. (1) dnia 8 listopada 2013 r. - przekroczenie prędkości pow. 50 km/h -10 pkt, (2) dnia 31 grudnia 2013 r. - przekroczenie prędkości pow. 50 km/h - 10 pkt, (3) dnia 19 sierpnia 2014 r. - naruszenie zakazu używania podczas jazdy z telefonu — 5 pkt. Organ przywołał treść § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600), i stwierdził, że w świetle opisanego stanu prawnego oraz faktu przekroczenia dopuszczalnego limitu 24 punktów nie ulega wątpliwości, że zaistniała przesłanka do skierowania odwołującego się na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów, w drodze decyzji starosty.
Kolegium podzieliło też stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż w świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, decyzja w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że o treści rozstrzygnięcia przesądza jedynie spełnienie ustawowych przesłanek z wyłączeniem możliwości orzekania uznaniowego. Właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego, w przypadku złożenia wniosku przez komendanta.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odbycia szkolenia redukującego 6 punktów karnych, organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność ta pozostaje całkowicie bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołującemu się w okresie niespełna 9 miesięcy zostało przypisanych 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ostatnie naruszenie miało miejsce w dniu 19 sierpnia 2014 r., za co przypisano odwołującemu się 5 punktów. Z kolei jak wynika z oświadczenia odwołującego się (brak zaświadczenia przy odwołaniu pomimo wykazania jako załącznik), kurs w Wojewódzkim Ośrodka Ruchu Drogowego [...], odwołujący się odbył w dniu 18 listopada 2014 r. a więc już po przekroczeniu przez niego limitu 24 punktów karnych, a w związku z tym nie mogło to spowodować zmniejszenia liczby punktów na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
Organ stwierdził również, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, nie można skutecznie zakwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji, czy to z przyczyny odbycia szkolenia - punkty redukujące, czy też wpisane omyłkowo, bowiem organy prowadzące to postępowanie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję. Nie mniej jednak, wobec zgłoszonego zarzutu, Kolegium pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. wystąpiło do Sądu Rejonowego o nadesłanie odpisu postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...], a z nadesłanego odpisu prawomocnego postanowienia wynika, że Sąd odmówił uchylenia mandatu karnego z dnia 19 sierpnia 2014 r., o którym mowa w odwołaniu. W tej sytuacji brak było postaw, zdaniem organu, do uwzględnienia odwołania.
Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wynika, że przekroczenie 24 punktów karnych zawsze skutkuje wnioskiem o skierowanie na badanie kontrolne kierowców i wydaniem na mocy art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami stosownej decyzji w tym zakresie. Użyty w przepisach tych zwrot "podlega" oraz "starosta wydaje" nie budzi wątpliwości, że mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o problematyce dotyczącej naruszania przepisów ruchu drogowego. Wobec powyższego, słusznie uznał organ, iż wobec przekroczenia przez skarżącego W.M. dopuszczalnego limitu 24 punktów nie ulega wątpliwości, że zaistniała przesłanka do skierowania odwołującego się na egzamin kontrolny sprawdzający jego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów, w drodze decyzji starosty.
Słusznie również, zdaniem Sądu I instancji, stwierdził organ, że odbycie szkolenia redukującego 6 punktów karnych pozostaje całkowicie bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jak wynika z akt sprawy, odwołującemu się w okresie niecałych 9 miesięcy zostało przypisanych 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a ostatnie naruszenie miało miejsce w dniu 19 sierpnia 2014 r., za co przypisano odwołującemu się 5 punktów, natomiast kurs w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...], odwołujący się odbył w dniu 18 listopada 2014 r. a więc niezaprzeczalnie już po przekroczeniu przez niego limitu 24 punktów karnych, co nie mogło spowodować zmniejszenia liczby punktów na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Sąd podkreślił też, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, nie można skutecznie zakwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji, ponieważ organy prowadzące to postępowanie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję. Nadto Sąd stwierdził, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie jest niezgodny z ustawą upoważniającą ani nie jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji, i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, zawartych w art. 130 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), ponieważ kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji.
Nie budzi wątpliwości, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Należy zatem przyjąć, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 tej ustawy liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej, jako P.p.s.a.), poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- • § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) poprzez zaniechanie weryfikacji przesłanki zastosowania ww. przepisu w stosunku do skarżącego, tj. okoliczności przekroczenia liczby 24 punktów karnych;
- • § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w zakresie oczywistego zaniechania dokonania redukcji punktów karnych wobec odbytego szkolenia na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o skierowaniu na sprawdzenia kwalifikacji uprawniających do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B;
- • art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny wniosku Komendanta Stołecznego Policji pod względem jego zgodności ze stanem faktycznym, tj. prawidłowości naliczenia punktów karnych,
- • art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i dopuszczenie do oparcia decyzji o stan faktyczny nieaktualny w chwili orzekania,
- • art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie odbytego szkolenia o odjęcia 6 punktów karnych,
- • art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie materiału niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, tj. niezweryfikowanie poprawności naliczenia punktów karnych;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż doszło do przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów karnych oraz, że szkolenie które odbył w dniu 18 listopada 2014 r. nie spowodowało redukcji przyznanych punktów karnych o 6;
Skarżący wniósł o dokonanie kontroli legalności § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, tj. zgodności tego przepisu z ustawą i Konstytucją RP;
3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, mimo, że w przedmiotowej sprawie winien to uczynić.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji obu instancji. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, że kierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ma miejsce z tego względu, że kierowca przekroczył 24 punkty karne w ciągu 1 roku od dnia pierwszego naruszenia, tak stanowi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Kompetencje do wydania decyzji w tym zakresie przyznane zostały starostom, w myśl art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami. Kierowca lub osoba kierująca tramwajem skierowani na egzamin państwowy przystępują do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Z kolei ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (ewidencję punktów za naruszenie przepisów prawa ruchu drogowego) prowadzi Policja, jak wynika z art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
W orzecznictwie prezentowany jest ugruntowany pogląd, że to organy Policji, jako właściwe do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów, są władne do korygowania tych punktów. Organy administracji, wydające decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie określonej kategorii prawa jazdy, nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów. Działają one na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje.
W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Komendant Stołeczny Policji, zwrócił się do Prezydenta [...] o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z wniosku wynika, że łączna liczba punktów otrzymanych przez skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 8 listopada 2013 r. do dnia 19 sierpnia 2014 r. wynosiła 25 punktów. Prezydent był związany podaną przez Komendanta liczbą, gdyż sam, jak wyjaśniał to również Sąd I instancji, nie ma uprawnień do korygowania ewidencji. Tę bowiem - jak stanowi art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym - prowadzi Policja. Organy administracji publicznej orzekające w tym postępowaniu nie mogły zatem dokonywać zmian w ewidencji, korygować liczby punktów, odejmować z przypisanej liczby wynikające z odbytego szkolenia, ani też prowadzić postępowania wyjaśniającego (dowodowego) czy podana przez wnioskodawcę liczba punktów karnych jest prawidłowa. Leży to poza ich kompetencjami. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
Dalej wskazać trzeba, że z art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynika, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazaną normę należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami tej ustawy oraz ustawy o kierujących pojazdami, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga bowiem za sobą odpowiednie konsekwencje, które zostały określone w ustawie.
Należy do nich m.in. skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których podjęta przez kierowcę samodzielnie reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność wydania decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny po odbyciu szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Podnieść także należy, że art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i Sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w przepisie tym zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488).
Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już z uregulowań ustawowych wynika, że z uprawnienia określonego w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (ze skutkiem zmniejszenia liczby punktów karnych) mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie określonej kategorii prawa jazdy, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 130 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Końcowo wyjaśnić trzeba, że art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można byłoby mówić, gdyby po pierwsze sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo po drugie – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Pierwsza z tych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie, gdyż oczywiste jest, że Sąd I instancji ocenił legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W drugim zaś przypadku to strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji. Tego wymogu jednak autor skargi kasacyjnej nie dopełnił, a postawiony zarzut jest chybiony.
Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, działając w myśl art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.