Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt IVSA/Gl 1068/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. Ż. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zwanej dalej "ustawą konsolidacyjną", art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72 poz. 802 ze zm.) zwolnił J. Ż. - [...] Izby Celnej w K. ze służby stałej pełnionej w tej Izbie w terminie trzymiesięcznym od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że J. Ż. w trybie przewidzianym w art. 32 ustawy konsolidacyjnej otrzymał propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P., której przyjęcia odmówił. Zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia stanowiła podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.
Decyzja z dnia [...]. została uchylona ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w zakresie powołanej w niej podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy. Po stwierdzeniu nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/GL 164/04 ww. decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 kpa, Dyrektor Izby Celnej w K. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jest poza sporem, że J. Ż. otrzymał propozycję przeniesienia Izby Celnej w B. w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej, a odmawiając przyjęcia propozycji musiał się liczyć z konsekwencjami w postaci zwolnienia ze służby celnej. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy odmowa przyjęcia propozycji nowych warunków zatrudnienia stanowiła podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby nie pozostawiając rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji.
Organ wyjaśnił także, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 32 ustawy konsolidacyjnej spowodowane było sytuacją związaną z planowanym wejściem Polski do Unii Europejskiej, a szczególny charakter przewidzianego w tym przepisie rozwiązania przejawiał się w tym, że ustawodawca wprowadzając tę regulację ograniczył ją do okresu trzymiesięcznego ze względu na ważny interes państwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję o zwolnieniu ze służby J. Ż. zarzucił rażące naruszenie art. 18 i art. 20 ustawy o Służbie Celnej i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 36, poz. 403), przez ich niezastosowanie oraz art. 32 ustawy konsolidacyjnej przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego, organ orzekający w sprawie bezzasadnie przyjął, że art. 32 ustawy konsolidacyjnej mógł stanowić wyłączną podstawę do przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki organizacyjnej, a w przypadku odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia, podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Według skarżącego, przepis ten nie wyłączał stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności art. 18 i art. 20 gwarantujących funkcjonariuszowi świadczenia związane z przeniesieniem do służby w innej miejscowości.
Ponadto zarzucił organowi odwoławczemu nieuwzględnienie stosowanych przy alokacji funkcjonariuszy celnych zasad protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej i podniósł, że również Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w tej sprawie do Ministra Finansów wyrażając zaniepokojenie naruszeniem przez ustawę konsolidacyjną podstawowych konstytucyjnych praw i wolności, a Minister Finansów potwierdził, że proces alokacji kadr służb celnych nie był wolny od wad.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1068/06 oddalił skargę J. Ż.. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie zawarł obszerne rozważania w kwestii możliwości zbadania zgodności art. 32 ustawy konsolidacyjnej z Konstytucją RP korzystając z uprawnień przyznanych na mocy art. 193 ustawy zasadniczej, w rezultacie tych rozważań jednak nie dostrzegł potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 32 ustawy konsolidacyjnej z Konstytucją.
Porównując sytuację prawną funkcjonariuszy służby celnej ukształtowaną treścią art. 32 ustawy konsolidacyjnej z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych określoną w art. 18 i następnych ustawy o Służbie Celnej oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 20 tej ustawy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy o Służbie Celnej, jeżeli wymagają tego ważne względy służbowe, funkcjonariusza celnego, bez jego zgody, z wyjątkami wskazanymi w art. 19, można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zagwarantował mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a w przypadkach określonych w art. 20 ustawy zabezpieczenie odpowiednich warunków mieszkaniowych, zwrot kosztów przeniesienia i kosztów podróży.
Natomiast regulacja zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, któremu została przedstawiona propozycja przeniesienia do innej jednostki zatrudniającej. Przepis ten nie zawiera również uregulowania pozwalającego na odpowiednie stosowanie w powyższym zakresie przepisów ustawy o Służbie Celnej. Mimo jednak tak odmiennej regulacji prawnej dotyczącej tej samej grupy podmiotów, jakimi są funkcjonariusze celni, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie została naruszona zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP.
Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie w kwestii konstytucyjnej zasady równości zaznaczając, iż wynika z niej obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał podkreślał jednak również, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeżeli charakteryzują się tą samą cechą istotną (relewantną). Równość oznacza zatem akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP.
Powinno być ono odpowiednio przekonywające oraz pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 12.12.1994 r. K 3/94, z dnia 11.04.1994 r. K 10/93 i z 23.10.1995 r. K 4/95). Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że ustawodawca uprawniony jest do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych (orzeczenia: z dnia 7.12.1993 r. K 7/93, z dnia 29. 05.1996 r. K 22/95 z dnia 23.10.1996 r. K 1/96, a także z dnia 25.11.1997 r. K 26/97).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. celem ustawodawcy było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy służby celnej, związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej. Ustawa, której obowiązywanie ograniczono tylko do okresu trzech miesięcy, pozwalała na zatrudnienie funkcjonariuszy likwidowanych urzędów celnych w innej funkcjonującej nadal jednostce.
W tych warunkach Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, wobec czego skargę J. Ż. oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1) błędną wykładnię art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. polegającą na uznaniu, że przy zastosowaniu tego przepisu, w celu przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, wyłączone było stosowanie przepisów ustawy o Służbie Celnej;
- 2) błędną wykładnię tegoż art. 32 polegającą na uznaniu, że przepis ten mógł być wykorzystany w celu przeniesienia skarżącego do pracy w Izbie Celnej w B., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji, w celu zwolnienia skarżącego ze służby.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 P.p.s.a. stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu z dnia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że ustawa konsolidacyjna w żadnym ze swoich przepisów nie wyłączyła stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej, w szczególności art. 18 i następnych. Dlatego, według skargi kasacyjnej, bezpodstawne jest opieranie wykładni art. 32 ustawy konsolidacyjnej na tym, że regulacje zawarte w tej ustawie, jako podyktowane szczególnymi potrzebami państwa po przystąpieniu do Unii Europejskiej, są szczególnym i samodzielnym instrumentem, ułatwiającym alokację funkcjonariuszy służby celnej. Gdyby bowiem przyjąć za słuszną i prawidłową taką wykładnię doszłoby do sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości, gdyż jeden funkcjonariusz celny miałby zapewnione wszelkie dodatki i świadczenia w związku z jego przeniesieniem do służby w innej miejscowości, a innemu funkcjonariuszowi takiego zabezpieczenia by się odmówiło. W dokonanej wykładni art. 32 ustawy konsolidacyjnej Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że ustawa o Służbie Celnej stanowiła i nadal stanowi podstawową regulację określającą prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych.
Pominięto również, iż na nieprawidłowości związane z alokacją służb celnych dokonywaną oparciu o przepisy ustawy konsolidacyjnej zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, który w wystąpieniu do Ministra Finansów wyraził swoje zaniepokojenie naruszeniem przez tę ustawę przepisów prawa oraz podstawowych praw i wolności konstytucyjnych, na co Minister Finansów przyznał, że przeprowadzony proces alokacji służb celnych obciążony był wadami, głównie ze względu na niestosowanie przepisów ustawy o Służbie Celnej.
Zdaniem pełnomocnika, błędna wykładnia art. 32 ustawy konsolidacyjnej tkwi również w stwierdzeniu, że przepis ten mógł w ogóle stanowić podstawę do przeniesienia skarżącego do pracy w innej izbie celnej, a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji - do zwolnienia skarżącego ze służby. Głównym celem ustawy konsolidacyjnej nie były sprawy alokacji kadr Służby Celnej, a utworzenie Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych. Umiejscowienie art. 32 w przepisach końcowych tej ustawy świadczy, że przenoszenie pomiędzy jednostkami, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczyło wyłącznie przenoszenia pomiędzy organami celnymi i organami skarbowymi. Przepis ten nie powinien być wobec tego stosowany w celu przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. Zatem naruszeniem prawa jest przyjęcie, że przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej mógł stanowić podstawę przeniesienia skarżącego do Izby Celnej w B. i zwolnienia go ze służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w chwili tworzenia przepisów tzw. ustawy konsolidacyjnej intencją prawodawcy było m.in. zaspokojenie potrzeb kadrowych we wschodnich izbach celnych po wejściu Polski do Unii Europejskiej, a ograniczenie działania ustawy do trzech miesięcy miało na celu zastąpienie dotychczas przyjętych postanowień nowymi uregulowaniami. W 2003 roku, wobec zbliżającego się przystąpienia do Unii Europejskiej, Polska stanęła w obliczu konieczności wprowadzenia istotnych zmian prawnych odpowiadających nowym unormowaniom politycznym i prawnym. Zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby w przypadku odmowy przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce, w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej, miało charakter obligatoryjny. Wprowadzenie takiego uregulowania ułatwiło przenoszenie funkcjonariuszy celnych na wschodnią granicę. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2007 r. jest zatem, w ocenie organu, prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym, czy skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do naruszenia prawa materialnego, a mian. art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), powoływanej wcześniej jako ustawa konsolidacyjna, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem:
- - że przepis ten mógł być zastosowany samodzielnie, z wyłączeniem stosowania przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, a także
- - że powołany przepis mógł być wykorzystany do przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w Izbie Celnej w B., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia przez skarżącego, do zwolnienia go ze służby.
Powyższe zarzuty należy uznać za chybione.
Brzmienie art. 32 jak również jego systemowe usytuowanie nie pozostawia wątpliwości, że jest to przepis o charakterze szczególnym, odrębnym od uregulowań ustawy o Służbie Celnej. Świadczy o tym choćby fakt zamieszczenia go w ustawie epizodycznej, której obowiązywanie było przewidziane w ograniczonym zakresie czasowym. Przede wszystkim jednak przesądza o tym kontekst czasowy, w jakim uchwalono ustawę konsolidacyjną, związany z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i wynikającymi stąd wymaganiami nowego ukształtowania instytucji i organów państwa, w tym jednostek służby celnej oraz jej struktur. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, a także opinii opracowanej na potrzeby prac sejmowych, ustawa konsolidacyjna była niewątpliwie zamierzeniem ustawodawczym o charakterze ustrojowym, realizowanym jednorazowo - obowiązywanie ustawy ograniczono do okresu trzech miesięcy.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, ustawodawca jest uprawniony do stanowienia norm często restrykcyjnych czy wręcz dotkliwych dla ich adresatów, jeżeli jest to konieczne ze względu na określone wartości, bądź konieczne do osiągnięcia cele zbiorowości. Te względy tłumaczą szczególny charakter unormowania przyjętego przez ustawodawcę w art. 32 ustawy konsolidacyjnej, który przejawia się w tym, że przepis art. 32 stanowi samodzielną, odrębną od uregulowań ustawy o Służbie Celnej, podstawę do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji przeniesienia do innej jednostki i w razie niewyrażenia zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie, do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Uregulowaniom zawartym w omawianej ustawie szczególnej nie można zarzucić wadliwości skutkującej uchybieniem zasadzie równości obywateli wobec prawa.
Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że immanentną cechą każdej służby jest dyspozycyjność i podporządkowanie funkcjonariusza, który musi się liczyć m. in. z możliwością przeniesienia do pełnienia obowiązków w innej miejscowości. Równoważy to z drugiej strony korzystniejszy od innych grup pracowniczych status socjalny, czy wcześniejsze przechodzenie na emeryturę.
W takim stanie rzeczy nie można było uznać za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, wskutek błędnej wykładni art. 32 ustawy konsolidacyjnej.
Na przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko w sprawie nie mogły mieć wpływu przedstawione przez stronę kserokopie pism z korespondencji między Rzecznikiem Praw Obywatelskich i Ministrem Finansów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego z dnia 3 czerwca 2007 r. do Ministra Finansów nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy, tj. wykładni i stosowania art. 32 ustawy konsolidacyjnej, lecz zagadnienia reformy administracji celnej i zasad alokacji kadr w projektowanej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej. Do tej kwestii nawiązuje także pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 12 lipca 2007 r. do posła do Parlamentu Europejskiego Grażyny Staniszewskiej. Stosowania przepisu art. 32 ustawy konsolidacyjnej dotyczy natomiast rzeczywiście pismo Ministra Finansów z dnia 8 stycznia 2004 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich Andrzeja Zolla, w którym Minister wyjaśnił w nim okoliczności i motywy podjęcia rozwiązania ustawodawczego zawartego w tym przepisie oraz wyraził swój pogląd na sposób stosowania art. 32 ustawy konsolidacyjnej.
Odnosząc się do tego dokumentu należy stwierdzić, że jego treść skupia się na kwestii zagwarantowania takich samych uprawnień funkcjonariuszom celnym przenoszonym do pełnienia służby w innej miejscowości zarówno w trybie art. 18 ustawy o Służbie Celnej, jak i na podstawie art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Intencje organu naczelnego co do sposobu stosowania art. 32 do funkcjonariuszy, który przyjęli propozycję przeniesienia, mogą zasługiwać na aprobatę, jednak stanowisko zaprezentowane w omawianym piśmie dotyczy nie wykładni przepisu art. 32, co jest przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, lecz jego stosowania w aspekcie przysługujących funkcjonariuszowi celnemu, który przyjął propozycję przeniesienia, uprawnień związanych ze zmianą miejsca pełnienia służby.
Należy pamiętać, że granice niniejszej sprawy wyznacza treść skargi kasacyjnej, a więc prawidłowość wykładni przez Sąd I instancji art. 32 ustawy konsolidacyjnej w sprawie o zwolnienie J. Ż. ze Służby Celnej, a nie kwestia zagwarantowania J. Ż. świadczeń przysługujących funkcjonariuszom celnym przenoszonym do pełnienia służby w innej miejscowości w trybie art. 18 ustawy o Służbie Celnej. Przesądza to, że przedstawione przez stronę dokumenty nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, a przedstawione przez stronę dowody okazały się chybione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.