Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 62/10 oddalił skargę B.Ś.-Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że na podstawie wizji lokalnej Urząd Miejski w Słupsku wydał zaświadczenie z dnia [...]marca 2008 r. nr [...], że lokal przy [...]w [...]- (najemca B.Ś.-Z.) - jest samodzielnym lokalem użytkowym w rozumieniu art. 2 ust.2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).
B.Ś.-Z. pismem z dnia [...]października 2009 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku o unieważnienie zaświadczenia nr [...].
Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku przekazało powyższe podanie celem rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Słupska. W podstawie prawnej organ wskazał m.in. art. 65 k.p.a., w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Uzasadniając postanowienie Kolegium podkreśliło, że przedmiotowy lokal jest własnością Gminy Słupsk i jest dzierżawiony przez wymienionego. Powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń Kolegium stwierdziło, że nie przewidują one możliwości stwierdzenia nieważności wydanych zaświadczeń. Korekta zaświadczenia następuje przez wydanie nowego zaświadczenia.
W ocenie Kolegium strona faktycznie żądała potwierdzenia, że pomieszczenie które dzierżawi nie stanowi samodzielnego lokalu. W tych okolicznościach należało dać pierwszeństwo postępowaniu w przedmiocie wydawania zaświadczeń i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać pismo strony organowi właściwemu do wydawania zaświadczeń, celem rozpatrzenia.
B.Ś.-Z. wniósł zażalenie na to postanowienie zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych.
Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., uchyliło swoje postanowienie z dnia [...]grudnia 2010 r. i "umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji". Z uzasadnienie wynika, że chodziło o umorzenie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.
Organ podtrzymał swoje stanowisko co do możliwości stwierdzenia nieważności zaświadczenia, jednak wskazał, że do zaświadczeń nie stosuje się art. 65 k.p.a., przewidującego przekazanie w formie postanowienia. W konsekwencji należało uznać postanowienie z dnia [...]grudnia 2010 r. za wadliwe co do treści i co do formy. Przekazanie powinno nastąpić zwykłym pismem.
Kolegium wskazało, że od woli strony zależy, czy żądać będzie od organu pierwszej instancji zaświadczenia o innej treści, czy też po uprzednim wezwaniu organu pierwszej instancji do usunięcia z przedmiotowego zaświadczenia treści niezgodnych ze stanem faktycznym, naruszających prawo, po wyczerpaniu środków odwoławczych złoży skargę do sądu administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.Ś.-Z. zarzucił postanowieniu Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższe postanowienie podniósł, że zasadniczo kwestię wydawania zaświadczeń regulują art. 217 – 220 k.p.a. Ponadto procedurę wydawania zaświadczeń w konkretnych sprawach mogą regulować przepisy szczególne. Należy zgodzić się z poglądem, że do tego typu postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie przemawia za tym wykładnia systemowa. W doktrynie istnieją pewne różnice dotyczących zagadnienia, które przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w tym postępowaniu wprost, które ze stosownymi modyfikacjami, a które w ogóle nie mają zastosowania. Niemniej jednak przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że niedopuszczalne jest stosowanie do zaświadczeń trybu postępowań nadzwyczajnych tj. wznowienia postępowania, stwierdzenia jego nieważności.
Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd zawarty w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. I OSK 88/06, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, bowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa.
Sąd wojewódzki podkreślił, iż w celu wydania odpowiadającego skarżącemu zaświadczenia winien on wystąpić o wydanie nowego zaświadczenia. Nie ma zaś możliwości zmiany już wydanego zaświadczenia poprzez stwierdzenie jego nieważności. Tymczasem skarżący uparcie domagał się w swoich pismach kierowanych do Urzędu Miasta i do Samorządowego Kolegium Odwoławczego unieważnienia bądź zmiany przedmiotowego zaświadczenia. Nawet pismo Urzędu Miasta z dnia [...]maja 2008 r., wyjaśniające tę kwestię nie skłoniło go do sformułowania nowego wniosku o wydanie zaświadczenia o określonej treści.
Skarżący uparcie zmierzał do wyeliminowania zaświadczenia i jego "anulowania" poprzez stwierdzenie jego nieważności. Także w piśmie z dnia [...]października 2009 r. kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku wnosił o "unieważnienie" zaświadczenia. Kolegium w obu postanowieniach wydanych w sprawie słusznie zwracało uwagę, że przepisy postępowania w sprawie wydania zaświadczeń nie dopuszczają uruchomienia trybów nadzwyczajnych. Gdy zaświadczenie zostanie oparte na błędnych przesłankach, zmiana jego treści może nastąpić jedynie poprzez wydanie nowego zaświadczenia.
Ponadto Sad I instancji podzielił stanowisko organu, że przekazanie podania strony dotyczącego unieważnienia zaświadczenia winno nastąpić zwykłym pismem w drodze czynności materialno-technicznej, a nie postanowieniem wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, iż forma postanowienia dla czynności przekazania znajduje zastosowanie nie do każdego postępowania, ale jedynie do podań inicjujących postępowanie w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Nie ma podstaw, aby stosować ten przepis do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Tym bardziej, że w sprawie nie było to pismo zawierające wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia.
W ocenie Sądu I instancji, Kolegium słusznie umorzyło postępowanie w sprawie przekazania podania Prezydentowi Miasta Słupska, gdyż wniosek skarżącego nie powinien był być przekazany postanowieniem. Pismo to należało rozpatrywać jako element korespondencji między skarżącym, a urzędem. Kolegium nie mogło też prowadzić postępowania dotyczącego unieważnienia zaświadczenia. Zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył B.Ś.-Z..
Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r., poprzez przyjęcie, że zaświadczenie o samodzielności lokalu wydaje się również dla pomieszczeń przynależnych, podczas gdy z ustawy tej wynika, że takie zaświadczenie wydaje się dla lokali mieszkalnych lub o innym przeznaczeniu (np. użytkowym) celem stwierdzenia samodzielności;
- - naruszenie prawa procesowego tj. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez WSA w Gdańsku rozstrzygnięcia SKO w Słupsku poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uwzględnić w całości skargę skarżącego.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną uznał, iż zasadnym jest postawienie zarzutu, że swoim rozstrzygnięciem WSA w Gdańsku naruszył art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że WSA w Gdańsku dokonał ustaleń faktycznych sprzecznie z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ odniósł swoje rozważania dotyczące wydania zaświadczenia do przepisów ogólnych kpa, gdy w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do zaświadczenia dotyczącego konkretnego lokalu przekwalifikowanego z samodzielnego lokalu mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze, a te zalicza się do pomieszczeń przynależnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Po pierwsze, winna ona czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, wymienionym w art. 46 oraz art. 47 powołanej ustawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy: 1) oznaczyć sąd, do którego jest skierowana, podać imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, 2) oznaczyć rodzaj sądu, 3) zamieścić osnowę skargi kasacyjnej, 4) zamieścić podpis autora skargi, 5) wymienić załączniki, 6) oznaczyć miejsce zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń.
Ponadto do skargi kasacyjnej należy dołączyć: 1) pełnomocnictwo, 2) odpis lub odpisy skargi kasacyjnej, 3) odpisy załączników. Po drugie, skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne właściwe tylko dla niej - jak podkreśla się w doktrynie - mające charakter materialny, a mianowicie powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych, 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, 5) oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym, stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy P.p.s.a., to niespełnienie wymagań szczególnych przewidzianych tylko dla skargi kasacyjnej wymienionych w cyt. art. 176 po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i WSA z 2004 r., nr 3, poz. 72).
Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna B.Ś.-Z. nie w pełni odpowiada wymogom stawianym tego rodzaju środkom zaskarżenia wymienionym w art. 176 ustawy P.p.s.a.
Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarówno w doktrynie (por. np. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, 2006 r., s. 303; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Warszawa 2006 r., s. 296), jak i w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05, z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z dnia 28 lipca 2004 r., OSK 678/04) dominuje stanowisko, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę strony, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., to brak było podstaw do zastosowania art. 135 tej ustawy, a zatem Sąd ten nie mógł naruszyć tego przepisu.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wymienia również jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z normą prawa materialnego. Należy zaznaczyć, iż wymieniony przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia prawa materialnego. Zarzut jego samodzielnego naruszenia nie stanowi skutecznego środka uruchomienia kontroli instancyjnej wymykając się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 145 P.p.s.a. ma bowiem charakter ogólny (blankietowy) i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Taki charakter tego przepisu wymaga, by strona opierająca na nim skargę kasacyjną powiązała go z przepisami prawa materialnego, których naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. I FSK 1412/06, publ. Lex nr 307509 i z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08, Lex nr 529941).
Wskazanie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., bez jednoczesnego wykazania jaki przepis prawa materialnego został naruszony, nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Ponadto należy podkreślić, iż w pkt 1 skargi kasacyjnej nie wskazuje się konkretnych przepisów prawa materialnego, które naruszył zdaniem skarżącego Sąd I instancji. Samo ogólnikowe powołanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na "niewłaściwe zastosowanie ustawy o własności lokali" bez podania konkretnych przepisów nie stanowi podstawy kasacyjnej. Nadto w sprzeczności z tak postawionym zarzutem pozostaje jego uzasadnienie. Nie można bowiem za nie uznać uzasadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej (Ad. 1). Dotyczy ono bowiem wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku tj. kwestii proceduralnych, a nie materialnych. Skarga kasacyjna kwestionując uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stawia przy tym jednak zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji (wyr. NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; por. także wyr. NSA z dnia 17 listopada 2005 r., II OSK 209/05, niepubl.).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. [...]4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.