Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3484/15 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Nieruchomość oznaczona jako "[...]", stanowiąca działki nr [...] i [...] znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i z dniem jego wejścia w życie, tj. dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) wskazana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.
Z racji jej przejęcia, w uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] listopada 1981 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa - Wola, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustalił na rzecz J. M. odszkodowanie za obiekty budowlane, roślinność i grunt działki hip. nr [...] w kwocie [...] zł. J. M. przebywała wówczas w [...], gdzie doręczono jej tę decyzję.
Od ww. decyzji J. M. wniosła odwołanie.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 1981 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] Urząd Dzielnicy Warszawa-Wola ustalił na rzecz J. M. odszkodowanie na łączną kwotę [...] zł za obiekty budowlane, roślinność i grunt działki hip. nr [...] oraz pozostawił wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] bez uwzględnienia.
Postępowanie nieważnościowe, dotyczące tej decyzji ostatecznej zainicjował wniosek J. M. z 12 marca 2007 r.
We wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucono, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:
- 1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez błędne ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, tj. przyjęcie, że wywłaszczenie dotyczy działki gruntu o powierzchni [...]m podczas, gdy w rzeczywistości winno ono dotyczyć działki gruntu o powierzchni [...]m2 (ogrodzonej i jednolicie zagospodarowania);
- 2) art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez nie wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...], dla której założona jest księga wieczysta nr KW [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1983 r., wskazując że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości określone w art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przeprowadza się rozprawy, na której obecność biegłego jest obowiązkowa. Opinię biegłego dot. wyceny nieruchomości określonej w art. 53 omawianej ustawy sporządza się na piśmie, z którą strony zapoznawały się w trybie art. 8 ówczesnego k.p.a. Tak też i było na gruncie niniejszej sprawy. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz w oparciu o opinie biegłych.
Organ nadzoru wyjaśnił, że odszkodowanie za działkę nr [...] oraz pozostałe działki stanowiące własność J. M. nie zostało ustalone, ponieważ art. 53 ustawy przewidywał odszkodowanie tylko za jedną działkę gruntu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Zatem skoro zostało przyznane odszkodowanie za działkę nr [...], to w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie mogło być przyznane odszkodowanie za działkę nr [...] oraz pozostałe działki stanowiące własność zainteresowanej.
Ponadto, jeżeli nawet nie doszło do wypłaty odszkodowania przyznanego decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1983 r. to okoliczność ta nie stanowi sama w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem podniesiona okoliczność nie jest wadą tkwiącą w samej decyzji odszkodowawczej.
We wniesionym odwołaniu J. M. zarzuciła, że organ odszkodowawczy wydał decyzję w oparciu o nieprawidłowy elaborat szacunkowy, uniemożliwiający stronie weryfikację dokonanych wyliczeń oraz, że działanie Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola narusza art. 6, 8 i art. 107 k.p.a., a wydając skarżoną obecnie decyzję Wojewoda Mazowiecki naruszył zasadę proporcjonalności.
Decyzją dnia [...] października 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r.
W uzasadnieniu Minister zauważył, że dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości znaczenie ma moment pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością oraz fakt, że odszkodowanie może tyczyć tylko jednej działki. Podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że odszkodowanie powinno zostać ustalone za obydwie działki budowlane o łącznej powierzchni [...]m2.
Rozpatrując kwestię możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego podkreślił, że skoro przepisy ustawy odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym. Przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść więc do wzorca planistycznego, wynikającego z planów zabudów obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Minister stwierdził, że działka nr [...] o pow. [...]m2 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W dniu wejścia w życie dekretu nie była objęta ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (por. opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety z dnia 3 grudnia 2012 r.), ani jakimkolwiek innym planem uchwalonym do tego czasu. Nie wyklucza to jednak samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo.
W ocenie organu nadzoru analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 53 ust. 2).
W piśmie z dnia 31 stycznia 1980 r. Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola wskazał, że działki hipoteczne nr [...] i nr [...] objęte zostały decyzją o lokalizacji inwestycji państwowej, jednakże nie zostały jeszcze faktycznie przejęte przez inwestora, który nie określi! jeszcze terminu realizacji inwestycji. Ponadto z treści elaboratu szacunkowego sporządzonego według stanu z grudnia 1976 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] była wówczas użytkowana przez J. Ż., a na nieruchomości znajdowały się drzewa i krzewy owocowe.
Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odszkodowawczego z dnia [...] lipca 1983 r. przedmiotowa nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] marca 1981 r. została przekazana Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod budowę szkoły podstawowej na potrzeby osiedla [...]. Pozwala to zatem przyjąć, że były właściciel utracił władanie przedmiotowej nieruchomości po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Ponadto stwierdzono, że wysokość odszkodowania za elementy budowlane i roślinność została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przywoływanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 8), na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy elaboraty szacunkowe - elaborat szacunkowy urządzeń budowlanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] w Warszawie dz. nr [...] i [...] sporządzony przez mgr inż. S. G. biegłego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy ds. wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw budowlanych w lipcu 1981 r. na kwotę [...] zł oraz elaborat szacunkowy upraw wieloletnich znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości sporządzony przez mgr inż. B. L. biegłą Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy ds. wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw ogrodniczych w marcu 1983 r. na kwotę [...] zł.
Natomiast wysokość odszkodowania za grunt ustalona została w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do cyt. przepisu jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu (w niniejszej sprawie [...]m2), odszkodowanie wyliczano dwufazowo, tzn. oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego. Odszkodowanie w tym zakresie stanowiło 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5-izbowego. Natomiast za pozostały grunt odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego określona została przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w zarządzeniu z dnia 15 grudnia 1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408) w granicach 250 - 700m2 co daje średnią powierzchnię działki normatywnej 400m2.
Koszt wybudowania domu jednorodzinnego również regulowały przepisy prawa, w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 104 z 14 grudnia 1982 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w m.st. Warszawie i miasta województwa stołecznego warszawskiego (Dz. U. PRN m.st. Warszawy Nr 17, poz. 77). W oparciu o sztywno przyjęte wskaźniki ustalono, że całkowity koszt wybudowania domu jednorodzinnego wynosi 3.000.000 zł. Następnie dla uzyskania wysokości należnego w tej części odszkodowania, kwotę tę pomnożono przez 9%, co dało 270.000 zł.
Dokonując oszacowania należnego odszkodowania za pozostałą część nieruchomości odwołano się do przepisów zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 100 z dnia 29 listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miast województwa stołecznego warszawskiego (Dz. U. PRN m.st. Warszawy Nr 17, poz. 75), według których cena jednego m2 gruntu wynosi 0,145 kwintala żyta po średniej cenie kontraktowej skupu, która od dnia 1 lipca 1983 r. wynosiła 1.750 zł. Wartość gruntu po odjęciu normatywu wynosi [...]. Natomiast całkowita wartość szacunkowa gruntu wynosi [...].
Odnosząc się do kwestii wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym, Minister wyjaśnił, że w aktach odszkodowawczych brak jest protokołu z rozprawy, jednakże nie można wnioskować, że rozprawa taka nie została przeprowadzona. Nie można zatem stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji odszkodowawczej.
J. M. miała także możliwość zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach odszkodowawczych, w tym z elaboratami szacunkowymi sporządzonymi w niniejszej sprawie. W dniu 6 lipca 1983 r. była w Urzędzie Dzielnicowym Warszawa - Wola, gdzie w obecności pracownika urzędu złożyła oświadczenie dotyczące posiadanych przez nią nieruchomości. Z powyższego wynika, że J. M. miała możliwość zapoznania się z elaboratami szacunkowymi sporządzonymi w marcu 1983 r. i miała możność zgłoszenia do nich uwag i zadawania pytań.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że opiera się ona przede wszystkim na zarzucie braku przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, wymaganej przepisem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu nie można z całą pewnością stwierdzić, że rozprawa administracyjna nie została przeprowadzona, jakkolwiek dokumenty pośrednie nie wskazują na to, by została wyznaczona i odbyła się. Gdyby jednakże rzeczywiście nie doszło do jej przeprowadzenia, to i tak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uchybienie to nie mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie obowiązujących wówczas przepisów, w szczególności art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Należy bowiem mieć na uwadze, że rozprawa administracyjna miała na celu zapoznanie osoby wywłaszczonej z elaboratami szacunkowymi, służącymi wyliczeniu wysokości należnego jej odszkodowania i umożliwienie jej zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. W przeciwieństwie do obecnie obowiązujących regulacji, normy służące dokonywaniu tych obliczeń były wówczas unormowane w sposób sztywny i nie pozostawiały możliwości miarkowania przyznawanego odszkodowania, przy zastosowaniu czynników ocennych.
Sąd miał również na uwadze, że w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego skarżąca długotrwale przebywała w [...]. Tam też doręczono jej uprzednią decyzję I instancji o przyznanym za nieruchomość odszkodowaniu. Po zapoznaniu się z decyzją skarżąca zarzuciła zastosowanie nieprawidłowych, nieobowiązujących przepisów. Organ odwoławczy przyznał jej rację, uchylił decyzję i sprawę skierował do ponownego rozpoznania, w którym sporządzając elaboraty zastosowano prawidłowe, aktualne wówczas regulacje (również oparte na sztywnych stawkach), w wyniku czego skarżąca uzyskała prawie pięć razy wyższe odszkodowanie niż uprzednio. Przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1983 r. skarżąca najprawdopodobniej została zapoznana z całością zgromadzonego materiału dowodowego, w myśl obowiązującego wówczas art. 8 k.p.a., podczas obecności w siedzibie organu w dniu 6 lipca 1983 r. Akta odszkodowawcze potwierdzają, że skarżąca w dniu 6 lipca 1983 r. była w Urzędzie Dzielnicowym Warszawa - Wola, gdzie w obecności pracownika urzędu złożyła oświadczenie dotyczące posiadanych przez nią nieruchomości. Wynika z tego, że miała możliwość zapoznania się z elaboratami szacunkowymi sporządzonymi w marcu 1983 r. i mogła zgłosić do nich uwagi oraz zadawać pytania.
Sąd podkreślił, że elaboraty sporządzono w marcu 1983 r. Prawdopodobnie dlatego skarżąca zaakceptowała decyzję odszkodowawczą i nie wniosła od niej odwołania. Nie podważała jej też przez dwadzieścia kilka lat. Nie ma zatem podstaw, by przypuszczać, że wówczas kwestionowała przyznane jej, dużo wyższe niż uprzednio odszkodowanie, obliczone wg sztywnych stawek. Gdyby było inaczej zapewne odwołałaby się od niej. Do akt administracyjnych sprawy złożyła jedynie oświadczenie, z którego wynika, że więcej nieruchomości nie posiada oraz, że dotychczas (po przyznaniu jej uprzednio niższego odszkodowania) żadnego odszkodowania jeszcze jej nie wypłacono. W aktach archiwalnych jest też informacja o niemożności przyznania wnioskowanej nieruchomości zamiennej. Brak jest jednak wniosku skarżącej, w tym przedmiocie lub też notatki służbowej dotyczącej złożonego ustnie takiego wniosku. Pośrednio może to wskazywać na niekompletność zachowanych akt archiwalnych. Nie wiadomo też kiedy te akta zostały częściowo ponumerowane. Nie można wobec tego przesądzić, że są one kompletne.
W tym kontekście, mając na uwadze, że przeprowadzenie rozprawy w rozumieniu art. 22 ustawy z 1958 r. służyło zapoznaniu wywłaszczonego ze sporządzonymi elaboratami szacunkowymi i stworzeniu mu możliwości zgłoszenia wobec nich zastrzeżeń – brak w innych dokumentach informacji o rozprawie, wobec braku zakwestionowania decyzji odszkodowawczej z 1983 r. przez wniesienie odwołania - nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odszkodowawczej.
Wszystko wskazuje na to, że skarżąca nie miała uwag do tych elaboratów, a przyznane jej odszkodowanie zaakceptowała, występując jedynie o nieruchomość zamienną, jako korzystniejsze rozwiązanie niż przyjęcie pieniędzy. Także obecnie nie kwestionuje, co do zasady, sposobu obliczenia przyznanego jej odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M., zarzucając naruszenie:
- I) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak i poprzedzającej ją decyzji, zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Mazowiecki przy wydawaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji;
- 2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
- a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji zaniechały w szczególności wyjaśnienia, czy została przeprowadzona rozprawa administracyjna (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);
- b) zaniechano powiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz nie poinformowano stron postępowania o stanie sprawy (art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.);
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze, w tym do wskazanych przez skarżącą orzeczeń NSA;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy";
- II) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
- 1) art. 19, 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jedynie w oparciu o opinię biegłego bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, co skutkowało brakiem wysłuchania biegłych, a także brakiem możliwości zadawania im pytań przez strony, a w konsekwencji brakiem możliwości skorygowania zaniżonej wyceny;
- 2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do błędnej konstatacji, że zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, bez obligatoryjnego przesłuchania biegłych co świadczy o rażącym naruszeniu prawa (art. 89 par 2 k.p.a. (82 § 2 pkt 3 k.p.a.) w zw. z art. 95 § 1 k.p.a.);
- 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i odmową stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi;
względnie
- 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
a w każdym przypadku:
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1, art. 176 i 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Przypomnieć należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, a przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia [...] lipca 1983 r. ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...].
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne, a kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji jest prawidłowa.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja będąca przedmiotem kontroli była wydana w postępowaniu nadzorczym, szczególnie istotne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. W zarzutach tych sformułowanych w pkt II skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 19, 21, 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jedynie w oparciu o opinie biegłego, bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, bez obligatoryjnego przesłuchania biegłego co stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. nie miała charakteru decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, a wyłącznie odszkodowawczy. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym "przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej, pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 przed wejściem w życie niniejszej ustawy".
Powołany dekret, to dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z przytoczonego art. 53 ust. 2 ustawy wynika nadto, że do odszkodowania o którym mowa w tym przepisie należy stosować odpowiednio przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie. Powołane przepisy art. 19, 21, 22 ustawy to przepisy zawarte w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", które miały zastosowanie wprost do postępowania którego przedmiotem było wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania. Art. 19 ust. 1 ustawy stanowił, że po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych, naczelnik powiatu wyznacza rozprawę.
Natomiast art. 18 ustawy określał, że zainteresowany ma prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w urzędzie wniosek o wszczęcie postępowania wraz załącznikami. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzje, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek. Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu.
Mając na uwadze, że powołane przepisy ustawy zawarte były w rozdziale dotyczącym postępowania wywłaszczeniowego i regulowały zarówno problematykę wywłaszczenia jak i odszkodowania, ustawodawca wprowadzając w art. 53 ust. 2 ustawy możliwość uzyskania odszkodowania za jedną działkę budowlaną przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, która przeszła na własność państwa na podstawie dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. postanowił, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio. To odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów oznacza, że nie każdy z przepisów ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ma zastosowanie do odszkodowania o którym mowa w art. 53 ust. 2, w szczególności powoływane w skardze kasacyjnej art. 19 i art. 21 ustawy, które wyraźnie dotyczą kwestii wywłaszczeniowych, a to zagadanie nie występuje przy odszkodowaniu uregulowanym w powoływanym art. 53 ust. 2 ustawy.
Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 22 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko prawne wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, które jest zgodne z linią orzecznictwa.
Aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1834/00, LEX nr 81757).
Pamiętać należy, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez zastosowanie ustalonych w przepisach prawach ścisłych stawek.
W związku z powyższym zdaniem Sądu, w sytuacji gdy decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość niezabudowaną, którego wysokość była prawidłowo ustalona i nadto była w całej rozciągłości akceptowana przez skarżącą, wyrazem czego było niezłożenie odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. w sytuacji gdy decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o odwołaniu (takie odwołanie zostało złożone od pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 1981 r., która została uchylona, a następnie wydana decyzja z dnia [...] lipca 1983 r.) a w konsekwencji nie skorzystanie z możliwości złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w 1983 r. już funkcjonował wskazuje, że odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone.
Tym samym decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. nie narusza przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno - gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania, a tym samym, aby naruszenie to miało cechy rażącego naruszenia prawa. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności. Zarzut ten jest niezasadny z dwóch powodów: po pierwsze decyzja [...] lipca 1983 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, dotyczy wyłącznie ustalenia odszkodowania, a nie wywłaszczenia, stąd też decyzja ta nie mogła naruszać prawa własności, a po drugie zarówno skarżąca kasacyjnie jak i jej poprzedniczka prawna nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, tylko na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 września 1952 r. nabyła roszczenia związane z działkami nr [...] i [...].
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt I ppkt 1-4 skargi kasacyjnej. Przede wszystkim podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku w pełni spełnia kryteria określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wyczerpujące (a nie tylko zwięzłe) przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 2, a dotyczące niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnienia, czy została przeprowadzona rozprawa administracyjna.
Przede wszystkim należy podkreślić, że prowadzone postępowanie nadzorcze, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., dotyczyło decyzji wydanej w dniu [...] lipca 1983 r., sama ta okoliczność jaką jest upływ czasu spowodowała, iż nie można dzisiaj jednoznacznie stwierdzić, czy zachowane akta archiwalne są kompletne. Organ zebrał i przedstawił wszystkie dostępne dokumenty dotyczące tej sprawy, a skarżąca formułując w tych okolicznościach zarzut niedokładnego wyjaśnienia sprawy nie wskazuje, jakie istniejące dowody zostały pominięte. Zarówno organ w zaskarżonej decyzji jak Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawia stan faktyczny w oparciu o zachowane dokumenty, nie przesądzając, że są one kompletne, ale równocześnie wiedząc, że są jedynymi jakie się zachowały.
Sąd I instancji wypowiada się co do kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stwierdzając, że brak informacji w dokumentach o rozprawie, która zgodnie z art. 22 ustawy, miała służyć zapoznaniu strony ze sporządzonym elaboratem szacunkowym i zgłoszenia wobec nich zastrzeżeń, wobec braku zakwestionowania decyzji odszkodowawczej z 1983 r. przez wniesienie odwołania, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż skutki naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. winny być rozpatrywane indywidualnie w realiach konkretnej sprawy, jeśli istotnie rozprawa taka nie została przeprowadzona - choć nie można tego jednoznacznie przesądzić - stanowiło to uchybienie, które w realiach niniejszej sprawy nie miało charakteru rażącego.
Należy jeszcze raz podkreślić, że decyzja z [...] lipca 1983 r. w której ustalone zostało na rzecz skarżącej kasacyjnie odszkodowanie w kwocie [...] zł, została wydana po uwzględnieniu odwołania skarżącej i uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 1981 r. w której odszkodowanie zostało ustalone na kwotę [...] zł. Elaborat szacunkowy z lipca 1981 r. sporządził biegły S. G. i ten sam biegły w marcu 1983 r. sporządził elaborat szacunkowy - przecena, w którym uwzględnił wejście w życie nowych przepisów dotyczących cen. Skarżąca, w związku z nieobecnością w kraju, w dniu 6 lipca 1983 r. złożyła w urzędzie organu I instancji wymagane oświadczenie dotyczące posiadanych przez nią nieruchomości, w czasie tej wizyty miała możliwość zapoznania się z elaboratem sporządzonym w marcu 1983 r., mogła zgłosić do niego uwagi. Wydana w takich okolicznościach faktycznych decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. nie była kwestionowana, strona nie złożyła odwołania, jak również nie podważała jej przez dwadzieścia kilka lat.
Nadto należy podkreślić, że wysokość odszkodowania ustalonego w 1983 r. nie była również kwestionowana w postępowaniu nadzorczym, skarżąca nie podnosiła żadnych zarzutów dotyczących nieprawidłowości sporządzonego elaboratu szacunkowego, co dodatkowo przemawia za stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, że nawet gdyby rozprawa nie została przeprowadzona, to w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa, albowiem odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.