Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. III SAB/Gd 11/09 uwzględnił skargę J. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku i zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J. K. z dnia [...] stycznia 2009 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w tej sprawie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. J. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 969/07.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w Gdańsku wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje, bowiem nie przewiduje go ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji. W ocenie tego organu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego został uchylony, co spowodowało, że osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. definitywnie utraciły prawo do żądanego równoważnika. Z kolei uchylenie § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia spowodowało, że obecnie brak jest organu, który może wydać decyzję w przedmiocie równoważnika w stosunku do osób uprawnionych.
W piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. J. K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał, że pismo to z uwagi na jego treść stanowiło zażalenie na niezałatwienie sprawy w obowiązującym terminie.
Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. również podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, że rozstrzygnięcie odmowne wniosku o wypłatę równoważnika następuje w drodze czynności materialno - technicznej.
W tej sytuacji J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku. W skardze tej wskazał, że pomimo udzielonych odpowiedzi pisemnych i wskazywanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadal pozostaje w bezczynności, bowiem w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku powtórzył swą wcześniejszą argumentację wskazując, że skarga winna być odrzucona. Żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zgłoszone przez emeryta czy rencistę policyjnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, stąd też skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna.
Oceniając powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu było stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, iż brak jest prawnych podstaw do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008.
Sąd wskazał, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919). Powołany przepis został uchylony w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246).
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt
U 4/08 wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...] (Dz.U z 2004 r. nr 8 poz. 67), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych [...] w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.
Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej.
W dalszej części uzasadnienia sąd I instancji wskazał, że stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Skoro bowiem uprawnienie wynikało z decyzji, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski organ winien załatwiać w innej formie.
Uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji wypłaty w przeszłości emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania [...] przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 919) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.
Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku i uwzględnił skargę J. K. na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 wymienionej ustawy w zw. z art. 37 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez nie odrzucenie skargi. Ponadto z ostrożności procesowej wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. 8, poz. 67, z późn. zm.) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. i art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na uzasadnienie pierwszego zarzutu wskazano, że art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - w tym przypadku Komendanta Głównego Policji. Skarżący takiego zażalenia nie złożył, a więc nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, co powinni skutkować odrzuceniem skargi jako przedwczesnej.
W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor dokonał szerokiej analizy art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a także art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że emeryci i renciści policyjni nie zostali uprawnieni do uzyskania innych świadczeń niż te, które zostały wprost wskazane w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Po dniu 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a tym samym nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a.). Z tego względu nie jest również dopuszczalna skarga na bezczynność organu.
Zaskarżony wyrok narusza również art. 1 pkt 1 i art. 104, a także art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zakresie w jakim zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do rozpatrzenia wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną decyzja taka byłaby nieważna z uwagi na brak podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec powołania obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r. z uwagi na jego treść stanowi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie adresatem pisma nie był organ wyższego stopnia, jednakże z jego treści wprost wynikało, że J. K. podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, nie jest zadowolony z dotychczasowego przebiegu postępowania i domaga się wydania decyzji administracyjnej w jego sprawie, czego odmawiał mu Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku. Taka kwalifikacja powyższego pisma jako zażalenia przewidzianego art. 37 § 1 k.p.a. była słuszna i umożliwiła rozpoznanie przez sąd I instancji złożonej skargi.
Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP również nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej żądanie ustalenia wysokości równoważnika pieniężnego za remont lokalu w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych winno być załatwione przez wydanie stosownego aktu lub czynności. Jest to uzasadnione tym bardziej, jeżeli zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano aby dotychczasowa decyzja wydana w przedmiocie równoważnika przysługującego skarżącemu została usunięta z obrotu prawnego. Dalsze żądania zgłaszane w tym przedmiocie powinny zatem być załatwiane także poprzez wydanie stosownego aktu lub podjęcie czynności.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w terminach określonych w art. 35 i następne tejże ustawy. Niedopuszczalne w takim wypadku jest rozstrzyganie istotnych spraw obywateli jedynie pismem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w zw. z art. 91 ustawy o Policji przez błędną ich wykładnię należy stwierdzić, że również ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, co doprowadziło do słusznego wniosku, że - mimo zmiany przepisów - także po dniu 1 stycznia 2006 r. sprawa z wniosku emerytowanego funkcjonariusza policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu winna być rozstrzygana w drodze stosownego aktu administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez sąd I instancji sprawy. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie odnosi się bowiem do kwestii mogących wpływać na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, chodzi jedynie o wskazanie, czy organ administracji wykonuje swoje - prawem przewidziane - obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy i informowania stron postępowania o ewentualnych przyczynach zwłoki, wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy.
Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 673/09, niepubl., z 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09, a także z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1249/09 oraz I OSK 1220/09, niepubl.
W niniejszym przypadku dokonywana przez sąd administracyjny kontrola sprowadzała się do oceny, czy prawidłowe jest stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, iż sprawa z wniosku skarżącego nie jest sprawą administracyjną i w związku z tym niedopuszczalne jest wydanie decyzji rozstrzygającej tę sprawę, czy też - jak twierdził skarżący - jego wniosek powinien być rozstrzygnięty w drodze decyzji. Przyjęcie drugiego stanowiska oznaczałoby, że organ pozostaje w bezczynności i powodowałoby konieczność uwzględnienia skargi J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo przyjął drugie ze wskazanych wyżej stanowisk, dokonując w uzasadnieniu swojego wyroku szczegółowej analizy mających zastosowanie przepisów. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.