Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2006r sygn. akt II SA/Kr 1692/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie uprawnień do zasiłku stałego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił z dniem 1 kwietnia 2002 r. własną decyzję z dnia 24 lipca 1997 r. o przyznaniu G. S., na okres od 21 lipca 1997 r do 31 marca 2007 r, zasiłku stałego z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski. Wskazał przy tym, że zasady przyznawania zasiłku stałego, określone w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), zostały z dniem 1 stycznia 2002 r. znowelizowane ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 154, poz. 1792).
Art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowił, że do zasiłku stałego stosuje się dotychczasowe kryterium dochodowe, a aktualne zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia dziecka dla ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego obowiązują przez okres, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2002 r. Tymczasem zaświadczenie lekarskie z dnia 11 września 2001 r. o stanie zdrowia M. S., będące podstawą ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, utraciło ważność z dniem 16 marca 2002 r. W związku z tym zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu matce dziecka zasiłku stałego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] powyższe rozstrzygniecie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji osobistej lub dochodowej osób otrzymujących świadczenie, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a. Organ I instancji obowiązany był na tej podstawie uchylić decyzję o przyznaniu G. S. zasiłku stałego. Do dnia 31 grudnia 2001 r. możliwość przyznania takiego świadczenia zależała między innymi od prawa dziecka do zasiłku pielęgnacyjnego. Takie zaś uprawnienia M. S. utracił z dniem 16 marca 2002r.
Od 1 stycznia 2002r nowe zasady przyznawania matce dziecka zasiłku stałego określa art.27 ust.1 znowelizowanej ustawy o pomocy społecznej. Także i te warunki nie zostały spełnione. Z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 16 kwietnia 2002r wynika bowiem, że M. S. jest dzieckiem niepełnosprawnym, jednakże nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższy organ orzeka w trybie odwoławczym o stanie zdrowia dziecka. Stanowiska tego nie może natomiast podważać organ administracji właściwy w sprawie zasiłku stałego.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] G. S. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnosząc o jej uchylenie, wyjaśniła, że od 4 lutego 2002 r. stara się uzyskać zaświadczenie lekarskie o niepełnosprawności syna wraz ze wskazaniami także o konieczności stałej nad nim opieki. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] zaskarżyła do Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego zasiłek stały " nie powinien zostać uchylony, a jedynie zawieszony" do czasu zakończenia powyższej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] jest ostateczne, zaś fakt jego zaskarżenia do sądu nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie uprawnień do zasiłku stałego. W razie uchylenia orzeczeń o stopniu niepełnosprawności dziecka istnieje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie świadczeń z pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., na podstawie art.145§ 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wyroku podał, że organy administracji nie ustaliły, czy warunki wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej muszą zostać spełnione łącznie. Użyty w tym przepisie spójnik "i" nie musi bowiem oznaczać koniunkcji.
Ponadto, z konstrukcji art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stanowiącego, że w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7), konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8), nie wynika, aby wszystkie wymienione w nim punkty musiały zostać spełnione łącznie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez, polegające na przyjęciu, iż przesłanki do których odnosi się ten przepis, zawarte w ramach odesłania do art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, nie muszą zostać spełnione łącznie, podczas gdy warunki określone w powołanym przepisie muszą zachodzić łącznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w ramach odesłania do wskazań art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, zawartego w art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, został użyty funktor zdaniowy "i", będący wyznacznikiem koniunkcji.
Koniunkcja oznacza natomiast, że sytuacja przewidziana w tym przepisie zachodzi wówczas, kiedy równocześnie wystąpią czynniki połączone funktorem "i ". Skoro spójnik " i " oznacza koniunkcję, to obydwa człony zdania musza być prawdziwe (w tym przypadku spełnione), aby wynikł określony skutek normy prawnej. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] nie zawierało wskazania, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Brak zatem podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji stanowił między innymi art. 27.ust.1.ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Dz.U.98 Nr 64, poz.414 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002r przewidywał on, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.).
Beneficjentem przedmiotowego zasiłku była zatem osoba, która mimo zdolności do pracy, nie podejmowała zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Warunkiem przyznania jej tego świadczenia był dochód, który w rodzinie nie mógł przekraczać określonej wysokości. Ponadto dziecko wymagało stałej pielęgnacji i miało orzeczoną niepełnosprawność.
Ustawodawca przy określeniu tych dwóch ostatnich przesłanek dwukrotnie posłużył się funktorem " i ". Zarówno w języku potocznym jak i języku tekstów prawnych jest to jeden z najczęściej stosowanych spójników. Sąd I instancji o tyle ma rację, że funktor " i " rzeczywiście nie zawsze musi oznaczać koniunkcję. Jest on niekiedy w tekstach prawnych używany enumeracyjnie (S. Wronkowska, M. Zieliński " Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych" Warszawa, 1993r, str.148-151). Koniunkcyjny charakter funktor ten posiada przy łączeniu wypowiedzi współrzędnie złożonych, występujących równocześnie.
Natomiast w znaczeniu enumeracyjnym stosowany jest on ze względów stylistycznych, wówczas w istocie pełni on funkcję przecinka, bądź łącznika, potwierdzającego alternatywny związek określonych przesłanek. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy zatem wnioskować z całej wypowiedzi zawartej w określonej normie prawnej. Nie należy przy tym zapominać, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem wykładni tekstów prawnych należy dokonywać, korzystając w pierwszej kolejności z dyrektyw wykładni językowej (gramatycznej). Teksty prawne konstruowane są bowiem z zachowaniem zasad gramatyki i składni języka polskiego. Ponadto niedopuszczalne jest ustalenie znaczenia normy, w taki sposób, by pewne jej części traktowane były jako zbędne.
Z powyższych względów, w ocenie NSA, nie powinno ulegać wątpliwości, że zawarta w 1 części art.27 ust.1 ustawy definicja " stałej pielęgnacji" składa się z 2 równorzędnych określeń, połączonych spójnikiem " i " w jego koniunkcyjnym znaczeniu. Oba te elementy składają się bowiem na definicję "stałej pielęgnacji" i muszą być spełnione łącznie. Chodzi tu zatem o konieczność sprawowania stałej opieki, która polegać ma na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i jednoczesnym systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. W przeciwnym razie zbędne byłoby dwukrotne użycie zwrotu "pielęgnacja". Omawiany warunek sprowadzałby się w istocie do konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym bezpośredniej, osobistej pielęgnacji lub tylko systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Nic nie wskazuje, aby taka była intencja ustawodawcy.
Wymóg stałej pielęgnacji dotyczy dziecka, które ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Skoro "stała pielęgnacja" ma polegać nie tylko na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji ale także systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, to konsekwentnie należy przyjąć, że orzeczenie o niepełnosprawności musi odnosić się do wymagań określonych zarówno w pkt.7 jak i pkt.8 ust.3 art.6 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. To z tego orzeczenia musi bowiem wynikać konieczność stałej pielęgnacji w powyższym znaczeniu. O konieczności zapewnienia dziecku takiej opieki i współdziałania opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka decydują zatem organy do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ich stanowisko jest wiążące dla organów pomocy społecznej, które samodzielnie nie mogą rozstrzygać tej kwestii.
W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem z 16 kwietnia 2002r Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] zaliczył M. S. do osób niepełnosprawnych, jednak podał, że aktualnie nie wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Dopóki to prawomocne orzeczenie nie zostanie zmienione, to nie można uznać by dziecko G. S. wymagało stałej pielęgnacji w rozumieniu art.27 ust.1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek zasiłku stałego, brak było podstaw do przyznania wymienionej tego świadczenia. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.27 ust.1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie jest zatem uzasadniony.
W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).