Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2219/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), mianował J.C. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji, wymieniona zarzuciła organowi naruszenie prawa, poprzez niezastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy i wskazała, że w okresie od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. zajmowała stanowisko pełniącej obowiązki kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Natomiast w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] maja 2006 r. wykonywała służbę na stanowisku kierownika ww. referatu, które to stanowiska były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników.
W związku z powyższym, powinna zostać mianowana na stopień w korpusie oficerów młodszych. Ponadto podała, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Podała również, że zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej w [...] opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu.
W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie tego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 - 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków.
Badając zasadność żądania odwołującej dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ stwierdził, że w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza celnego, który spełnia określone w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, J.C. zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy dyspozytora celnego. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13, nie zalicza stanowiska inspektora celnego do kategorii stanowisk kierowniczych.
Pełnienie służby na stanowisku inspektora celnego, nie wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, które ma miejsce w odniesieniu do takich stanowisk jak dyrektor izby celnej, naczelnik urzędu celnego, naczelnik wydziału, kierownik referatu/oddziału, itp. Według Szefa Służby Celnej, z treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, wynika w sposób jednoznaczny, że źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko, stąd też brak jest podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu. Gdyby ustawodawca zamierzał rozszerzyć poza osoby, formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost.
Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez J.C. zadań na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże ze względu na to, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnia od zajmowania - "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Organ nie zgodził się także z sugestią zawartą w odwołaniu, aby zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej.
Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że przytoczone w odwołaniu zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, J.C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie jej w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:
- - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy,
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa,
- - art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej,
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,
- - art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu bez uwzględnienia stopnia funkcjonariusza celnego.
W odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę J.C..
W uzasadnieniu wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Sąd I instancji podał, że dokonując wykładni językowej wspomniany zwrot, może oznaczać zarówno, moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy, miały zapewnić płynną zmianę, dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych.
Przepis art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W art. 223 ust. 2 – 6 ustawy, zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Wspomniany zwrot, należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.
Zaznaczył, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie ze wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu.
Celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebieg służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Skoro zatem celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej, było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu, wziąłby pod uwagę.
W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, uznając, że odnosi się on jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.
Podkreślił, że ani organy, ani też Sąd, nie kwestionuje faktu, że od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. skarżąca pełniła obowiązki kierownika referatu, a od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] maja 2006 r. była kierownikiem referatu. Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie wykonywała wspomnianych funkcji powoduje, że fakt zajmowania w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia.
Wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez J.C., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Także organy administracji respektowały obowiązek wynikający z art. 6 k.p.a., który zawiera wymóg działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, czyli zasady demokratycznego państwa prawa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. J.C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, żądając uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie aktu mianowania oraz mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że powyższy przepis znajduje zastosowanie tylko do tych funkcjonariuszy celnych, którzy wyłącznie bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z kierowaniem funkcjonariuszami celnymi lub pracownikami,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego orzeczenia, poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa przez Szefa Służby Celnej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, polegającego na naruszeniu art. 2 Konstytucji RP, czyli zasady zaufania obywatela do państwa oraz przerzucanie na obywatela - funkcjonariusza celnego ciężaru i niekorzystnych konsekwencji niejednoznacznego i nieprecyzyjnego sformułowania w tekście art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej o treści "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "w dniu wejścia w życie ustawy" (w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej) i "przed dniem wejścia w życie ustawy" (w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej) uznając je za tożsame i w ten sposób podzielając stanowisko organów I i II instancji rozstrzygnął na niekorzyść skarżącej. Sąd stwierdził, że wykładnia językowa jest niejednoznaczna i konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej i w związku z tym niewłaściwie uznał, że w omawianej sprawie nie należy stosować wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Według wnoszącego skargę kasacyjną nawet jeżeli oba sposoby interpretacji powołanego przepisu mogą prowadzić do rozwiązań niedających się pogodzić z zasadami logiki i racjonalności ustawodawczej, to należy raczej przyjmować ten sposób rozumienia danego przepisu, który wynika z jego dosłownej treści, kierując się przede wszystkim jego wykładnią językową zgodnie z zasadą "clara non sunt interpretanda“ (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, opubl. w "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" z 2000 r., nr 5, późn. 141). Z wykładni językowej analizowanego przepisu wynika, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, komisarza celnego, nadkomisarza celnego, generalnego komisarza celnego albo krajowego komisarza celnego, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Przepis ten jednak nie precyzuje, w jakim okresie przed dniem wejścia w życie ustawy taki funkcjonariusz winien był zajmować stanowisko, bądź pełnić obowiązki na takim stanowisku, wobec czego należy przyjąć, że dotyczy to dowolnego okresu przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Gdyby ustawodawcy zależało na zawężeniu granic czasowych umożliwiających określenie nowego stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych, dookreśliłby przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy chociażby przez zwrot "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", czy
"w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy". Ustawodawca nie zastosował jednak takiego zabiegu legislacyjnego (por. uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII Pa 24/11, niepubl. wraz z glosą Andrzeja Malickiego, MPCiC 09/2011, s. 362-364).
Podniósł też, że zarzucana przez organy nieprecyzyjność sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego przez ustawodawcę w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w żaden sposób nie może obciążać obywatela - funkcjonariusza celnego. Takie przerzucanie na obywatela konsekwencji, nawet niezamierzonego przez ustawodawcę braku precyzji sformułowań ustawowych, godziłoby w zasadę zaufania obywatela do państwa określoną w art. 2 Konstytucji RP. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można z powyższego wyprowadzać wniosku, że przepis ten należy rozumieć inaczej niż to wynika z jego treści. Taka wykładnia, jaką proponuje Sąd I instancji, przyznając racje organom (rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako równowznacznego ze zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy") może prowadzić do wyników niedających się pogodzić z zasadą sprawidliwości i racjonalności ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Odnośnie wniosku skarżącego kasacyjnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie aktu mianowania oraz mianowanie J.C. na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej należy stwierdzić, że jest on sprzeczny z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne dokonują kontroli legalności zaskarżonych decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli zarówno wojewódzkie sądy administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie są uprawnione do orzekania za organy administracji publicznej. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do powyższego wniosku.
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w badanej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącej aktualnego stopnia służbowego.
Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61).
Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie.
Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni.
Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. nr 100, poz. 908).
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach.
Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.
1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.
1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Dlatego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony.
Z miarodajnych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że J.C. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy dyspozytora celnego. Skoro w dniu 30 października 2009 r. nie spełniała warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż w tym czasie nie zajmowała stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełniła obowiązków na takim stanowisku, to oczywistym jest, że nie mogła być mianowana na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zatem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach jak niniejsza zajmuje jednolite stanowisko, czego dowodem są wyroki: z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1996/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 353/12, z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 360/12, z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 102/12 i z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/12, wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl.
Na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji interpretację spornych przepisów nie mógł mieć wpływu powołany wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII Pa 24/11, gdyż nie ma on w przedmiotowej sprawie wiążącego znaczenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. dotyczącego nienależytej kontroli zaskarżonego orzeczenia, poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa przez Szefa Służby Celnej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, polegającego na naruszeniu art. 2 Konstytucji RP należy wskazać, że nie może on zostać uwzględniony. Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd I instancji dokonał zaś takiej kontroli, a to czy była ona prawidłowa, czy też wadliwa, jest rzeczą zupełnie odrębną. Przepis ten mógłby więc być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są określone w art. 1 § 2 tej ustawy. Naruszenie natomiast art. 3 § 2 P.p.s.a. także nie może odnieść skutku, bowiem przepis ten definiuje jednie zakres kognicji sądów administracyjnych, nie dotyczy zaś czynności dokonywanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącej kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną nie może w ogóle dokonywać wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie można zatem twierdzić, że organy administracji publicznej naruszyły zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego przepisu przez nieuchylenie decyzji organów administracji publicznej, które miały być wydane z naruszeniem powołanej normy, uznać należy za bezpodstawny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.