Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2530/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Powiat Warszawski z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w m.st. Warszawie, Dzielnicy [...], oznaczonego jako dz. ew. nr [...] o powierzchni [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], zajętego pod część ulicy [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi.
Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki z art. 73 ust.1 przepisów wprowadzających, konieczne do stwierdzenia przejścia na Powiat z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej działki. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa a osób fizycznych, tj. skarżących, na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1991 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...]. Zajęcie działki pod wskazaną wyżej drogę potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy: pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2011 r., [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] lipca 2013 r.; wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] wg stanu na dzień [...] marca 1997 r. oraz mapa sytuacyjna ulicy [...] z 1997 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością było sprawowane władztwo publicznoprawne.
Powyższy fakt potwierdzają kopie ksiąg obmiarów robót nr [...] za okres od stycznia 1996 r. oraz nr [...] za okres od [...] stycznia 1997 r., poświadczające wykonywanie przez ZDM czynności porządkowych na ulicy [...] oraz treść wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] wg stanu na dzień [...] marca 1997 r.
Organ odwoławczy zaznaczył, że już w umowie darowizny z dnia [...] stycznia 1991 r. zaznaczono, że działka nr [...] (w miejsce której wpisano następnie działkę nr [...]) znajdowała się przy ulicy [...]. Późniejszy fakt nadania temu odcinkowi drogi nazwy ulica [...], która od 1 stycznia została zaliczona do dróg publicznych gminnych, nie ma znaczenia dla oceny zajęcia tego fragmentu pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Przedmiotowa działka nie mogła przejść z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność m.st. Warszawy, skoro w tej dacie ten fragment drogi posiadał status drogi powiatowej.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazali na wadliwość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i sformułowanych na ich podstawie ocen prawnych. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art.10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 3 pkt 1 i 3 i art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.
Dalej Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem.
W ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że wskazanych wyżej obowiązków organy nie dochowały. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostarczył bowiem danych niezbędnych do jednoznacznego ustalenia, czy objęta kontrolowanym postępowaniem działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.
Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy obu instancji przyjęły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiącą drogę powiatową. Fakt ten miałyby potwierdzać zgromadzone w sprawie dokumenty. W ocenie Sądu pierwszej instancji dokumenty te nie stanowią jednakże dostatecznego potwierdzenia wskazanej wyżej okoliczności. Ocena zebranego przez organ materiału dowodowego nie daje bowiem przekonujących podstaw do wykluczenia takiej ewentualności, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka znajdowała się nie w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...], a w pasie drogowym innej drogi, tj. ulicy Paluch, której status prawny w dniu 31 grudnia 1998 r. (tj. kwestia posiadania statusu drogi publicznej) nie był przez organy badany.
Za bezsporne Sąd uznał, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] znajduje się obecnie w pasie drogowym ulicy Paluch, co wynika ze zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym wydruków ze strony internetowej. Orzekające w sprawie organy nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że taki stan faktyczny (wynikający najprawdopodobniej z włączenia określonego odcinka ulicy [...] do ulicy [...]), został ukształtowany dopiero po 31 grudnia 1998 r., natomiast w tej dacie przedmiotowa działka znajdowała się jeszcze w pasie drogi publicznej - ulicy [...]. Wątpliwości w tym właśnie zakresie sprawy zostały szczegółowo wyartykułowane w opinii geodety uprawnionego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego. W opinii tej sformułowano kategoryczny wniosek, że "zebrana w sprawie dokumentacja jest niewystarczająca do potwierdzenia faktu zajętości w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod drogę publiczną.". W ocenie Sądu niepodzielnie przez Ministra stanowiska geodety, jakkolwiek formalnie dopuszczalne w świetle art.80 k.p.a., było nietrafne.
Sąd pierwszej instancji zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda dokonał szczegółowych ustaleń odnośnie tego, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka istotnie wchodziła w skład pasa drogowego ulicy [...], czy też nie. Fakt ten winien być potwierdzony mapą geodezyjną, odzwierciedlającą stan terenu istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających, że objęta kontrolowanym postępowaniem działka nr ew. [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną;
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem wszystkich dowodów oraz całokształtu okoliczności sprawy, a także niepełne uzasadnienie oceny dowodów i zajętego stanowiska.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę, skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przytoczyli argumentację na poparcie swoich wniosków, co do zasady podzielając ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organy administracji w niniejszej sprawie nie zgromadziły w sposób wyczerpujący dowodów potwierdzających istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego.
Sporna w istocie rzeczy pozostawała kwestia, czy przedmiotowa nieruchomość skarżących była zajęta pod drogę publiczną, i co za tym idzie, granic w jakich organy administracji sprawowały władztwo publiczne nad tą nieruchomością.
W punkcie wyjścia należy zauważyć, iż przepis art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających odwołuje się do "władania", które winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.
Powyższą tezę potwierdza analiza ustawowych zmian w definiowaniu "pasa drogowego" oraz "drogi". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1990 r.), droga lub pas drogowy, to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Obecnie obowiązująca definicja przyjmuje, iż pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Z kolei droga - to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2).
Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym będzie przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Tak rozumiane oznaczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a tym samym i zakres przestrzenny władztwa publicznego nad tą nieruchomością, oraz fakt rzeczywistego sprawowania tego władztwa, nie został w rozpoznawanej sprawie dostatecznie wykazany zgromadzonym przez organy materiałem dowodowym.
Wobec tego, że przesłanki nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały w trakcie postępowania dostatecznie wykazane, zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, okazał się nieusprawiedliwiony. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zatem decyzje zostały wydane przedwcześnie, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to zatem podstawę do uchylenia kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., zakwestionowanie przez sąd dokonanej przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem przepis ten nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny.
Dlatego też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny nawet w sytuacji, kiedy stanowisko sądu, w zakresie oceny materiału dowodowego byłoby błędne.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Tymi elementami są: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, za prawidłowe przyjdzie uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Uzupełniając te wskazania dodać należy, że obowiązkiem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie również odniesienie się do sporządzonej na zlecenie organu treści opinii geodety z dnia 8 kwietnia 2014 r. (art. 107 § 3 k.p.a.), a w razie istotnych wątpliwości w tym zakresie – ewentualne zlecenie nowej opinii bądź opinii uzupełniającej. Wyjaśnienia wymagać będzie ponadto okoliczność, w jakiej dacie i w jakim trybie wydzielona została działka [...], co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek zgodnie z art. 73 ust. 3a przepisów wprowadzających, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, to jednak w niniejszej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania.
Z akt sprawy niedwuznacznie wynika bowiem, że przedmiotowa działka istniała już przed wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2013 r., o czym świadczy chociażby treść wniosku Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 2012 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 204 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżących w postępowaniu kasacyjnym, w kwocie ustalonej na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).