Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1308/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1059/13 oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda S., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) oraz art. 40 ust. 3 i art. 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), decyzją z dnia [...] października 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polską Pocztę, Telegraf i Telefon w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego we wsi O. gm. S., oznaczonego w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 161,44 ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń położonych na tym gruncie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Nadleśniczy Nadleśnictwa M..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] października 1994 r.

Nadleśniczy Nadleśnictwa M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podnosząc, iż organ niewłaściwie stwierdził, jakoby Nadleśnictwo M. nie było stroną postępowania, bowiem jego interes prawny w niniejszym postępowaniu wynika z przepisu art. 74 ustawy o lasach. Dodatkowo podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż przedmiotowa nieruchomość była i jest lasem i przeszła w zarząd Lasów Państwowych. Jednocześnie Nadleśnictwo M. wskazało, iż posiada informację uprawdopodabniającą twierdzenie, jakoby istniały Plany Urządzenia Lasu jeszcze przed 1990 r., w związku z czym zasadnym jest uzupełnienie przez organ dowodów w sprawie, poprzez wystąpienie o stosowne materiały do Ministra Środowiska.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Zgodnie zaś z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie organu nadzoru z akt sprawy, w szczególności z zawiadomienia Sądu Rejonowego - Wydziału Ksiąg Wieczystych w M. M. Dz. Kw. [...] z dnia [...] listopada 1997 r. wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem ww. nieruchomości. Jak zaś wynika z zezwolenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...], Minister Leśnictwa przekazał w trybie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31), Ministerstwu Poczt i Telegrafów - Zarządowi Radiostacji w zarząd i użytkowanie nieruchomość leśną o pow. 400 ha, położoną w Nadleśnictwie M. Przekazanie przedmiotowego gruntu na rzecz Centralnego Zarządu Radiostacji Zespołu Warszawskiego w zarząd nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo odbiorczego z dnia [...] sierpnia 1956 r.

Minister podkreślił, że analiza porównawcza mapy ewidencyjnej gruntów z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] (z zaznaczonymi granicami uwłaszczonej działki nr [...]) oraz mapy przeglądowej Nadleśnictwa Państwowego M. według stanu na dzień 1 stycznia 1952 r. (z zaznaczonymi przez wnioskodawcę granicami przekazanego protokołem z dnia [...] sierpnia 1956 r. terenu) wskazuje, iż uwłaszczona działka nr [...] od 1956 r. pozostawała w zarządzie i użytkowaniu Centralnego Zarządu Radiostacji - Zespołu Warszawskiego, z przeznaczeniem dla realizacji inwestycji w ramach narodowych planów gospodarczych.

Jak wynika z art. 7 ust. 2 lit. d w zw. z ust. 4 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 448) zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania może być dokonana m. in. w przypadku, gdy zmiana taka przewidziana jest w prawomocnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub niezbędna jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W takim przypadku zmiana nie wymaga orzeczenia. W dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy treść pisma Urzędu Gminy S. z [...] marca 2010 r. nr [...].

Minister uznał, że nastąpiła trwała zmiana przeznaczenia leśnego ww. gruntu na inny rodzaj użytkowania - niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, wbrew twierdzeniom Nadleśniczego Nadleśnictwa M. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie sposób wywieść również z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). W myśl tego przepisu lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych, a pozostające pod zarządem innych ministrów i nieprzekazane z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych.

Organ podkreślił, że zarządcą działki nr [...], w dniu wejścia w życie ustawy o lasach, tj. 1 stycznia 1992 r., była [...] S.A. w Warszawie - następca prawny przedsiębiorstwa państwowego Poczta Polska, Telegraf i Telefon. Przedsiębiorstwo te na podstawie zarządzenia Ministra Łączności z dnia 31 grudnia 1981 r. nr 56 w sprawie połączenia jednostek organizacyjnych zgrupowanych w Zjednoczeniu Stacji Radiowych i Telewizyjnych z Państwowym Przedsiębiorstwem "Polska Poczta, Telegraf i Telefon", zostało połączone między innymi z Przedsiębiorstwem Państwowym Stacje Radiowe i Telewizyjne w Warszawie przejmując tym samym jego majątek (§ 2 ww. zarządzenia).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r. [...] Minister Łączności wyraził zgodę na przekazanie "części ww. gruntu o pow. 12 ha 6981 m2 w zarząd i użytkowanie Państwowej Inspekcji Radiowej z przeznaczeniem pod budowę Warszawskiej Stacji Kontroli Emisji Radiowej. Zatem zarządcą nieruchomości odpowiadającej działce nr [...] w 1973 r. zostało ww. Przedsiębiorstwo Państwowe Stacje Radiowe i Telewizyjne w Warszawie, nie zaś Minister Łączności. Tym samym, skoro zarządcą nieruchomości był odrębny podmiot praw i obowiązków, nie zaś właściwy minister, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, umożliwiające ponowne przejście działki nr [...] w zarząd Lasów Państwowych.

Tym samym Nadleśnictwo M. nie było stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody S. z dnia [...] października 1994 r., a materiał dowodowy nie potwierdza, aby Nadleśnictwo M. w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, posiadało jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...].

Odnosząc się do wniosku Nadleśnictwa M. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wystąpienie do Ministra Środowiska o nadesłanie planu urządzania lasu sprzed 1990 r., organu stwierdził, iż ewentualne sporządzenie planu (zgodnie z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym) w okresie przed 1990 r., w którym uwzględniono by działkę nr [...] nie prowadziłoby do jednoczesnego uznania wnioskodawcy za stronę postępowania, bowiem plan urządzenia lasu nie nadaje mu żadnych praw rzeczowych. Fakt istnienia lub nie istnienia planu urządzenia gospodarstwa leśnego przed 1990 r. nie ma znaczenia z punktu widzenia pozyskanego dotychczas materiału dowodowego.

Podsumowując, organ nadzoru uznał, że wszczęte na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] października 1994 r. należało, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. Wnosząc o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji Ministra z dnia [...] marca 2013 r., co wskazuje, że organ II instancji nie rozpatrzył po raz drugi merytorycznie sprawy w pełnym zakresie i przez co niemożliwym jest ustalenie, jakie jest stanowisko Ministra w tej sprawie, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę tej decyzji;
2. 2) art. 28 k.p.a., art. 105 k.p.a., art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 40 ust. 3 i art. 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 1, art. 20, art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie po stronie Nadleśnictwa nie istnieje interes prawny do występowania w charakterze strony w sytuacji, gdy Nadleśnictwo wskazało normy prawa materialnego, z których wynika jego interes prawny, co w konsekwencji doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania istoty sprawy i jego błędnego umorzenia;
3. 3) pominięcie w toku postępowania dowodowego wniosków Nadleśnictwa wskazujących na istnienie przed 1990 r. dla przedmiotowej nieruchomości Planu Urządzenia Lasu zatwierdzonego przez właściwego Ministra, co przesądza o leśnym charakterze tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że nieruchomość była i jest lasem i na podstawie art. 74 ustawy o lasach przeszła w zarząd Lasów Państwowych. W dniu 5 grudnia 1990 r. sporna działka nie była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, a tym samym nie podlegała pod przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w wydanej zgodzie na przekazanie nieruchomości w zarząd złożył zastrzeżenie, że w stosunku do drzewostanów obowiązują przepisy art. 18-20 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, natomiast w protokole przekazania zapisano, że nadzór nad gospodarką leśną sprawować będą właściwe organy administracji leśnej. W art. 6 pkt 6 ustawy o lasach zdefiniowano plan urządzenia lasu, jako podstawowy dokument gospodarki leśnej.

Skarżący w toku postępowania złożył do akt informację o decyzji Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzającej plan urządzenia lasu sporządzony dla lasów położonych na terenie Obiektu Radiokomunikacji Satelitarnej P. L., obowiązujący do dnia 31 grudnia 2009 r., wskazując, że posiada informacje uprawdopodabniające twierdzenie, że plany urządzenia lasu były sporządzane także na okresy przed 1990 r. – w związku z powyższym koniecznym było uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie. Wprawdzie sporządzenie planu nie powoduje, że nieruchomość staje się lasem, jednak, oczywistym jest, że dokument ten (dokumenty urzędowy) jest opracowany dla gruntów leśnych i ma kluczowe znaczenie dla ustalenia charakteru przedmiotowych nieruchomości, a co za tym idzie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...] S.A. w Warszawie wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.), zaś ustalenie interesu prawnego następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, kończącej postępowanie, w którym nie brał udziału. Decyzja uwłaszczeniowa wydana została na podstawie przepisu art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z treści przepisów wynika, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa lub gmina bądź związek międzygminny oraz państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa, w których zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały nieruchomości wyżej wskazanych właścicieli. Inne podmioty mają przymiot strony, gdy wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do uwłaszczanego mienia, który stałby na przeszkodzie owemu uwłaszczeniu. Przymiot strony mają także podmioty, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. (miarodajnym dla uwłaszczenia), a także obecnie skarżącemu, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]. Działka ta w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Polskiej Poczty Telegraf i Telefon w Warszawie (następcy prawnego Centralnego Zarządu Radiostacji Zespołu Warszawskiego). Zarząd został ustanowiony na podstawie decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1953 r. i protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] sierpnia 1956 r.

Celem przepisów, poczynając od art. 2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. było dostosowanie stanu prawnego majątku nieruchomego będącego w zarządzie państwowych osób prawnych (później także komunalnych osób prawnych) do zmienionych uregulowań odnoszących się do prawa własności. Organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny przepisu art. 2 ustawy z 1990 r. w kontekście braku interesu skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1994r.

Sąd I instancji podkreślił, iż sporna działka nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej Polskiej Poczty Telegraf i Telefon w Warszawie.

W dacie 5 grudnia 1990 r. wprawdzie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, jednakże przedmiotowa działka została wyłączona z państwowego gospodarstwa leśnego zezwoleniem Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1953 r., który przekazał Ministerstwu Poczt i Telegrafów – Zarządowi Radiostacji w zarząd i użytkowanie nieruchomość o pow. 400 ha, w tym sporną działkę. Następnie działka nr [...] protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1956 r. przekazana została na cele związane z komunikacją (budowa radiostacji i innych urządzeń) Centralnemu Zarządowi Radiostacji Zespołu Warszawskiego. Powyższe dowody wskazują, że już w 1953 r. nastąpiła trwała zmiana przeznaczenia leśnego gruntu na inny rodzaj użytkowania. Przepis art. 7 ust. 2 lit. d) in fine ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym przewidywał, iż zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania może być dokonana, gdy zmiana taka jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Przy czym zmiana w takim przypadku uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania nie wymagała orzeczenia organów wskazanych w ust. 3 tego przepisu (art. 7 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym) w dacie wydania zezwolenia).

Natomiast w 1973 r. Minister Łączności wyraził zgodę na przekazanie części gruntu w zarząd i użytkowanie Państwowej Inspekcji Radiowej z przeznaczeniem pod budowę Warszawskiej Stacji Kontroli Emisji Radiowej.

Sąd I Instancji, odnosząc się do klauzuli zawartej w zezwoleniu z dnia [...] kwietnia 1953 r., że do zagospodarowania drzewostanów mają zastosowanie przepisy art. 18-20 ustawy z 20 grudnia 1949 r., stwierdził, iż z powołanych przepisów wynika jedynie, że Minister Leśnictwa sprawował nadzór techniczny nad zagospodarowaniem lasów i to tylko w przypadku, gdy znajdowały się one pod zarządem innych ministrów. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż w dniu 5 grudnia 1990 r. sporna działka była w zarządzie przedsiębiorstwa Polska Poczta Telegraf i Telefon (poprzednika prawnego uczestnika postępowania), a wcześniej – od 1956 r. w zarządzie Centralnego Zarządu Radiostacji Zespołu Warszawskiego z przeznaczeniem dla realizacji inwestycji w ramach narodowych planów gospodarczych, a więc nie była pod zarządem ministra. Z akt sprawy zaś nie wynika, aby sporna działka ponownie została włączona do państwowego gospodarstwa leśnego i ażeby skarżącemu przysługiwał do niej tytuł prawnorzeczowy w dacie 5 grudnia 1990 r. lub obecnie.

W dniu 5 grudnia 1990 r. działka nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego nie można przyjąć, że w dacie istotnej dla uwłaszczenia z mocy prawa była przeznaczona na cele gospodarki leśnej z uwagi na postanowienia planistyczne (pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r.). Z podanych przyczyn Sąd I instancji uznał, iż zarzut skargi odnośnie nieuwzględnienia wniosku skarżącego wskazującego na "ewentualne" istnienie przed 1990 r. planu urządzenia lasu, jest niezasadny.

Sąd I instancji uznał również, iż art. 74 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach nie może mieć zastosowania dla wykazania interesu skarżącego, gdyż nieruchomość uwłaszczona nie pozostawała i nie pozostaje pod zarządem "innych ministrów", a w dniu 5 grudnia 1990 r. była pod zarządem przedsiębiorstwa państwowego Polska Poczta Telegraf i Telefon. Wobec tego grunty te nie przeszły w zarząd Lasów Państwowych.

Końcowo Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi odnośnie niepodania podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ bowiem powołał treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, dlaczego postępowanie nadzorcze zostało umorzone, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej organ dokonał analizy art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., wskazując na brak interesu prawnego skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Dlatego nie można było podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1059/13 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego kasacyjne, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1. 1) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki postępowania polegającego na niewskazaniu podstawy prawnej decyzji Ministra z dnia [...] marca 2013 r., co wskazuje, że organ II instancji nie rozpatrzył po raz drugi merytorycznie sprawy w pełnym zakresie i przez co niemożliwym jest ustalenie, jakie jest stanowisko Ministra w tej sprawie, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę tej decyzji;
2. 2) art. 28 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 2 ust. 1 - 4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79, poz. 464), art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), art. 74 ust. 1 (pkt 1 i 2) ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), art. 1 ust. 1 – 3, art. 2, art. 7 ust. 1, ust. 2 lit a) - d) i ust. 3, art. 20 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt. 5, 6 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie po stronie Nadleśnictwa nie istnieje interes prawny do występowania w charakterze strony w sytuacji, gdy Nadleśnictwo wskazało normy prawa materialnego, z których wynika jego interes prawny, co w konsekwencji doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania istoty spraw i jego błędnego umorzenia postępowania. W wyniku zakwestionowania interesu prawnego Nadleśnictwa skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw (przesłanka z art. 185 § 1 pkt 5 p.p.s.a.);
3. 3) art. 188 art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., poprzez dowolną, a przez to błędną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że: a) Lasom Państwowym do przedmiotowej nieruchomości w grudniu 1990 r. nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, b) w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość nie pozostawała w zarządzie innych ministrów w rozumieniu art. 74 ustawy o lasach, c) w 1953 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości leśnej na inny rodzaj użytkowania, w sytuacji gdy obiektywnie oceniony materiał dowodowy prowadzi do wniosków przeciwnych; w wyniku odmowy przyznania skarżącemu interesu prawnego w sprawie dodatkowo skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw;
4. 4) art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne, czego skutkiem było błędne pominięcie w toku postępowania dowodowego wniosków Nadleśnictwa wskazujących na istnienie przed 1990 r. dla przedmiotowej nieruchomości planu urządzenia lasu zatwierdzonego przez właściwego Ministra, co przesądza o leśnym charakterze tej nieruchomości;

W wyniku powyższych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszył art. 151 i art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. Tym samym oczywiste jest, że naruszenia proceduralne miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Na wypadek uznania za prawidłowe ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyroku Sądu Wojewódzkiego, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie): art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 2 ust. 1 - 4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79. poz. 464), art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12. poz. 59), art. 1 ust. 1 – 3, art. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, ust. 2 lit a) - d) i ust. 3, art. 20 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:

1. 1) niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w wyniku uznania, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa narusza interes prawny skarżącego;
2. 2) niewłaściwą wykładnię ww. przepisów poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość na chwilę wejścia w życie ustawy o lasach nie znajdowała się w zarządzie innego ministra w rozumieniu art. 74 ustawy o lasach;
3. 3) niewłaściwą wykładnię i zastosowanie ww. przepisów poprzez uznanie, że w 1953 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości leśnej na inny rodzaj użytkowania;
4. 4) niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie poprzez błędne uznanie, że nieruchomość uwłaszczona nie znajdowała się w zarządzie innego Ministra w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym oraz art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o lasach.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności z art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z podanych powodów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, iż w wielu orzeczeniach wskazano, że sam fakt nieuczestniczenia przez stronę w postępowaniu nie pozbawia ją statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Skarżące Nadleśnictwo w toku postępowania podało normy prawa materialnego, z których wynika jego uprawnienie do występowania w charakterze strony, jak również przedstawiło fakty przemawiające za trafnością swojego stanowiska. W stosunku do spornych gruntów Nadleśnictwo posiada interes prawny i jest uprawnione do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji Wojewody z 1994 r., bowiem interes ten wynika wprost z art. 74 ustawy o lasach. Przedmiotowa nieruchomość była i jest lasem i na podstawie art. 74 ustawy o lasach przeszła w zarząd Lasów Państwowych. Nie bez znaczenia jest przy tym, że od dnia 5 grudnia 1990 r. ww. działka nie była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze nieleśne, a tym samym nie podlega pod przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z art. 7 ust. 2 lit. d ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym wynika, iż zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania może być dokonana jedynie w przypadkach, gdy zmiana taka przewidziana jest w prawomocnych, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, albo niezbędne jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wynika z tego, że realizowanie inwestycji związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych nie wymaga uzyskania odrębnego orzeczenia organu. Gdyby takie orzeczenie wydano, byłaby pewność co do obszaru podlegającego zmianie przeznaczenia. Tym bardziej, że Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w wydanej zgodzie na przekazanie nieruchomości w zarząd złożył zastrzeżenie, że w stosunku do drzewostanów obowiązują przepisy art. 18-20 ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym, natomiast w protokóle przekazania zapisano, że nadzór nad gospodarką leśną sprawować będą właściwe organy administracji leśnej.

W art. 20 tej ustawy zapisano, że Minister Leśnictwa i Przemysłu drzewnego sprawuje nadzór techniczny nad zagospodarowaniem lasów będących pod zarządem innych ministrów. Właśnie przywołany w decyzji Ministra art. 20 ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym wskazuje na związek tej nieruchomości z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W związku z powyższym, zapisu art. 7 ust. 2 lit. d ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym nie można traktować na równi ze zmianą przeznaczenia gruntów na inne cele niż leśne. Z tego powodu dla tego terenu został opracowany i zatwierdzony przez Ministra plan urządzenia lasu. Nieruchomość w części leśnej nie mogła podlegać jednocześnie pod przepisy ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami - z uwagi na zatwierdzony plan urządzenia lasu podlegała wyłącznie ustawie o Państwowym Gospodarstwie Leśnym. Brak związku nieruchomości z ustawą o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości wyklucza jej uwłaszczenie w trybie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Nadleśnictwo wskazało przy tym, że posiada informacje uprawdopodabniające twierdzenie, że plany urządzenia lasu były sporządzane także na okresy przed 1990 r. - w związku z powyższym wskazało że konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie. Minister nie przeprowadził żadnych czynności wnioskowanych przez Nadleśnictwo, choć plan urządzenia lasu jest dokumentem kluczowym dla ustalenia charakteru przedmiotowych nieruchomości. Wskazane uchybienia przejawiające się m.in. w błędnej ocenie dowodów doprowadziły do sytuacji, w której Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, w konsekwencji wyrok zawiera wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co narusza art. 141 § 1 4 p.p.s.a. Sąd ten akceptując stanowisko Ministra de facto nie dokonał merytorycznej oceny stanu prawnego względem ustaleń faktycznych, tym samym nie rozpoznał istoty sprawy w rozumieniu art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. oraz naruszył art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, skoro przedmiotowy grunt był gruntem leśnym, bowiem nie zostało zmienione jego przeznaczenie, to grunt ten nie mógł stać się przedmiotem uwłaszczenia, ponieważ nie podlegał pod regulację ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawę ją zmieniającą. W takim przypadku Lasy Państwowe — jako jednostka ustawowo umocowana do zarządzania lasami Skarbu Państwa — ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W związku z tym Lasom Państwowym przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, ponieważ decyzja uwłaszczeniowa wpływa na ustawowe obowiązki i kompetencje właściwej jednostki Lasów Państwowych. Błędne uznanie niewykazania interesu prawnego wprost narusza art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28, art. 105, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 ust. 1 - 3 ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 40 ust. 3 i art. 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 1, art. 20, art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Nadto, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwłaszczona nieruchomość nie została przekazana na rzecz bezpośrednio przedsiębiorstwa państwowego Polska, Poczta, Telegraf i Telefon, lecz na rzecz Ministra Łączności. Polska Poczta Telegraf i Telefon korzystała z nieruchomości jako jednostka podległa Ministrowi Łączności. Tym samym w sprawie musi mieć zastosowanie art. 74 ust. 1 ustawy o lasach w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Błędne jest przy tym utożsamianie przez stronę skarżącą kasacyjnie, iż słuszne zakwestionowanie przez organ, a następnie Sąd I instancji, istnienia po stronie Nadleśnictwa M. interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] października 1994 r. nr [...], dotyczącej uwłaszczenia Polskiej Poczty, Telegrafu i Telefonu działką nr [...] położoną we wsi O. gm. S., jest równoznaczne z pozbawieniem Nadleśnictwa możliwości obrony swych, a przez to wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej błędnie podano art. 185 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).

W świetle powołanego przepisu, strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, LEX nr 949016). Z akt sprawy nie wynika aby do takich uchybień doszło. O wszystkich istotnych czynnościach postępowania sądowoadministracyjnego strony były skutecznie zawiadamiane. W rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r., na której zapadł zaskarżony wyrok, uczestniczyli Nadleśniczy P. S. wraz z dwoma pełnomocnikami: adwokatem D. W. i pracownikiem Nadleśnictwa K. J. Jak wynika z treści protokołu z rozprawy wymienieni zabierali głos przedstawiając stanowisko strony skarżącej w sprawie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ewentualne stwierdzenie bowiem, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom procedury w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyniłoby zbytecznym odnoszenie się do kwestii materialnoprawnych.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do wytknięcia Sądowi I instancji naruszenia art. 107 § 1 i 3, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a., poprzez akceptację niewskazania podstawy prawnej w decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., co wskazywać by mogło na nierozpatrzenie po raz drugi merytorycznie sprawy w pełnym zakresie i braku czytelnego stanowiska Ministra w tej sprawie.

W kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania wszczętego z wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa M. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody S. z dnia [...] października 1994 r. nr [...], Minister w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji.

Okoliczność, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nie przywołano art. 105 § 1 k.p.a., co zdaje się być kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, nie świadczy o zaniechaniu przez organ ponownego rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Tej tezie przeczy wyczerpujące uzasadnienie ww. decyzji, w którym wskazano motywy rozstrzygnięcia oraz odniesiono się do wniosków formułowanych przez Nadleśnictwo w złożonym środku zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd I instancji zatem prawidłowo przyjął, iż organ zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji dokonał analizy art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, co wskazuje na zrealizowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, jak też wydania decyzji w sposób uwzględniający wymogi z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Także nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Kasator zdaje się nie dostrzegać, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. O istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością (patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1955/13, publik. LEX nr 1665729).

W analizowanym przypadku legitymacja skarżącego kasacyjnie do wniesienia skargi sądowej nie była kwestionowana. Będąc adresatem zaskarżonej decyzji Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. na prawo żądać jej kontroli sądowej, co nie budziło dotychczas wątpliwości.

Pozostając przy zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., tj. art. 188, art. 183 § 2 pkt 5, należy stwierdzić, iż zarzuty te są oczywiście chybione, albowiem Sąd Wojewódzki tych przepisów nie stosował. Adresatem wskazanych norm procesowych jest Naczelny Sąd Administracyjny, do którego wyłącznej kompetencji należy rozpoznanie sprawy, gdy istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.). Natomiast przesłanki nieważności postępowania sądowego, w tym określone art. 183 § pkt 5 p.p.s.a., podlegają ocenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznającym skargę kasacyjną. Aktualnie ustawodawca upoważnił wojewódzkie sądy administracyjne do autokontroli własnych orzeczeń dotkniętych wadą nieważności postępowania w trybie art. 179a p.p.s.a, lecz przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658).

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Wobec braku usystematyzowania formułowanych zarzutów należy odnieść się do naruszenia art. 28 w zw. z art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 w zw. z art. 2 ust. 1 – 4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79, poz. 464), art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest norma wywiedziona ze art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze, powołanej ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami, zgodnie z którą, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, celem przepisów ustawy zmieniającej, począwszy od art. 2 powołanej ustawy, było dostosowanie stanu prawnego majątku nieruchomego będącego w zarządzie państwowych osób prawnych do zmienionych uregulowań dotyczących prawa własności. Powołany przepis stanowił samoistną podstawę nabycia użytkowania wieczystego przez podmioty wymienione w tym przepisie. Decyzja uwłaszczeniowa wydana w trybie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. W odniesieniu do wymienionych w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przesłanek uwłaszczenia państwowych osób prawnych miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. (patrz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 874/07, publik.

LEX nr 483199). Stronami tego postępowania są Skarb Państwa lub gmina (związek międzygminny) oraz państwowa osoba prawna (inna niż Skarb Państwa), w której zarządzie w tej dacie pozostawała nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa lub gminy.

Bezsprzecznie Nadleśnictwo M. nie było stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody S. z dnia [...] października 1994 r., albowiem nie było adresatem normy materialnoprawnej, stanowiącej podstawę wydania tej decyzji. Oznacza to, że Nadleśnictwo domagając się wszczęcia postępowania nadzorczego, w celu zweryfikowania przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powinno wykazać legitymację do bycia stroną tego postępowania. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, aniżeli zawartej w art.

28. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania - każdego, zwykłego czy nadzorczego - musi legitymować się interesem prawnym. Interes prawny zaś wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, stanowią podstawę wydania decyzji, co jeśli idzie o postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że żądający wszczęcia tego postępowania musi wykazać, że z przepisów, na których oparta była decyzja, może on swój interes prawny wywieść. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes ten musi być indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.

W kontekście powyższych rozważań ogólnych, słusznie Sąd I instancji ocenił, że tak rozumianego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie wykazało Nadleśnictwo M. Powyższej powołane przepisy prawa materialnego (w tym art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., określające wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste) niewątpliwie nie stanowią dla strony kasacyjnej źródła praw i obowiązków dających podstawę do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania (patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1471/13, publik.

LEX nr 1675970). Skoro w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek Nadleśnictwa M. i w jego toku ustalono, iż podmiot ten nie był legitymowany do brania w nim udziału, nie dysponował bowiem tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości gruntowej, organ nadzorczy zobligowany był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczynił.

Z podanych względów nie sposób Sądowi I instancji przypisać naruszenia wymienionych na wstępie przepisów procesowych i materialnych.

Strona skarżąca kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z przepisów art. 74 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), art. 1 ust. 1 – 3, art. 2, art. 7 ust. 1, ust. 2 lit a) - d) i ust. 3, art. 20 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym w zw. z art. 140 k.c., czyniąc Sądowi I instancji zarzut ich naruszenia w zw. z art. 28, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. Sąd nie naruszył wymienionych norm prawnych, albowiem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, powołane przepisy materialne, w realiach niniejszej sprawy, nie potwierdzają aby w dacie przekształcenia przysługującego państwowej jednostce organizacyjnej Poczcie Polskiej, Telegraf i Telefon w Warszawie (posiadającej osobowość prawną) prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego lub dacie wydania zaskarżonej decyzji, Nadleśnictwo M. na ich podstawie mogło wywieść prawo rzeczowe do spornej działki nr [...].

Zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych: 1) pozostające pod zarządem innych ministrów i nieprzekazane z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, z późn. zm.), 2) wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1, i przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych. Lasy, o których mowa w ust. 1, mogą być użytkowane przez dotychczasowe jednostki organizacyjne sprawujące zarząd, na podstawie umowy zawartej zgodnie z zasadami określonymi w art. 40 ust.

1. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 854/06 wyraził akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, iż art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach jednoznacznie obejmuje swą dyspozycją jedynie lasy, w rozumieniu ustawy o lasach. Jeśli nieruchomość, nie stanowiła lasu w rozumieniu przepisów tej ustawy i w żaden sposób nie była związana z gospodarką leśną oraz ustawowymi zadaniami Lasów Państwowych - nie podlegała ona reżimowi prawnemu określonemu w ustawie o lasach. Należy także zwrócić uwagę, iż w świetle art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach, spod zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zostały wyłączone lasy będące w użytkowaniu wieczystym na mocy odrębnych przepisów. Powołany przepis ustawy o lasach, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1992 r., sankcjonuje zatem uwłaszczenia państwowych osób prawnych z grudnia 1990 r. choćby uwłaszczenie to dotyczyło nieruchomości leśnych. Z akt sprawy zaś wynika, iż sporna działka (stanowiąca pierwotnie część 400 ha nieruchomości) została trwale wyłączona z państwowego gospodarstwa rolnego zezwoleniem Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1953 r. z przeznaczeniem na realizację narodowych celów gospodarczych oraz przekazana w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Poczt i Telegrafów – Zarządowi Radiostacji, a następnie protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1956 r. przekazana została Centralnemu Zarządowi Radiostacji Zespołu Warszawskiego (po przekształceniach własnościowych przedsiębiorstwo Poczta Polska, Telegraf i Telefon w Warszawie stało się następcą prawnym Centralnego Zarządu Radiostacji Zespołu Warszawskiego). Zatem w dacie wejścia w życie ustawy o lasach, sporna działka nr [...] nie pozostawała pod zarządem ministra w rozumieniu art. 74 tej ustawy, lecz niezależnego od ministra podmiotu posiadającego osobowość prawną i samodzielnie sprawującego zarząd nad tą nieruchomością. Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż z powołanego przepisu Nadleśnictwo M. nie można skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest weryfikacja decyzji uwłaszczeniowej wydanej ówczesnej Poczcie Polskiej, Telegraf i Telefon w Warszawie.

Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje także, iż w analizowanym przypadku nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornej działki. W świetle bowiem art. 7 ust. 2 lit d i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym (w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 października 1950 r.), zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania mogła być dokonana w przypadkach, gdy zmiana taka przewidziana była w prawomocnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, albo była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zmiana uprawy leśnej w przypadkach, wymienionych w ust. 2 lit. d), nie wymagała orzeczenia. W analizowanej sprawie Minister Leśnictwa zezwoleniem z dnia [...] kwietnia 1953 r., w trybie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przekazał w zarząd Ministerstwu Poczt i Telegrafów – Zarządowi Radiostacji z przeznaczeniem na użytkowanie tego gruntu na cele związane z telekomunikacją.

W postępowaniu wyjaśniającym bezspornie zaś ustalono, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie sporządzano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Urzędu Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]). Zatem zasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż w świetle obowiązujących w dacie przekazania w zarząd spornej działki Ministerstwu Poczt i Telegrafów Zarządowi Radiostacji, a następnie w 1956 r. Centralnemu Zarządowi Radiostacji Zespołu Warszawskiego, doszło do skutecznej zmiany przeznaczenia tej nieruchomości na inny cel użytkowania niż uprawy leśne. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla przedmiotowej nieruchomości świadczy jedynie o tym, iż w znaczeniu prawnym, cel dla którego w 1953 r. zmieniono przeznaczenie użytkowania spornego gruntu, wobec braku aktu ten cel zmieniającego, pozostaje aktualny.

Oceny tej nie może zmieniać powoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie zapis w ww. zezwoleniu Ministra Leśnictwa z dnia 1953 r. zastrzegający, że do zagospodarowania drzewostanów oddanej w zarząd nieruchomości zastosowanie mają przepisy art. 18-20 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym. Zgodnie z art. 18 tej ustawy, lasy państwowe, wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego i pozostające pod zarządem innych ministrów, powinny być zagospodarowane według zasad art. 8 przy uwzględnieniu potrzeb i warunków, które spowodowały wyłączenie danych obszarów z państwowego gospodarstwa leśnego. Przepis art. 19 powołanej ustawy stanowi, iż zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania gruntu może nastąpić na wniosek jednostki zarządzającej lasem i gruntem leśnym w trybie określonym w art. 7 ust.

3. Zaś art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż Minister Leśnictwa sprawuje w ramach naczelnego kierownictwa sprawami zagospodarowania lasów państwowych nadzór techniczny nad zagospodarowaniem lasów, znajdujących się pod zarządem innych ministrów. Jak słusznie przyjął organ nadzoru, a za nim Sąd I instancji, z powołanych przepisów nie sposób wywieść dla Nadleśnictwa M. praw rzeczowych do spornej nieruchomości. Sprawowanie bowiem nadzoru Ministra Leśnictwa, o którym mowa w art. 20 ust. 1, miało charakter czysto techniczny, sprowadzający się do ingerowania w substancję leśną (drzewostan) w ramach gospodarki leśnej na terenie, który został przekazany zarząd innemu ministrowi. Kompetencje w tym zakresie nie wynikały jednak z prawa rzeczowego do tej nieruchomości, lecz z faktu koordynowania (naczelnego kierowania) spraw lasów państwowych, w tym pozostających w zarządzie innych ministrów. Istotne jest jednak w sprawie to, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie ministra, lecz państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną - Polska Poczta, Telegraf i Telefon w Warszawie (wpisanej do rejestru przedsiębiorstw państwowych pod nr [...]), a zatem podmiotu w całkowicie niezależnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami, do których przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy. Z tego też powodu nie ma znaczenia w sprawie, czy dla spornej nieruchomości były sporządzone plany urządzania gospodarstwa leśnego przed datą uwłaszczenia ww. Przedsiębiorstwa działką nr [...], albowiem sam fakt sporządzania tych planów, nie kreuje po stronie Nadleśnictwa M. tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., art. 1 § 1 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, albwiem autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym narusznie tych przepisów miałoby polegać, w szczególności nie przedstawił jak kasator interpretuje powoławny art. 14 ust. 1 i dlaczego zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tego przepisu.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a przez to błędną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy wskazuje, iż Sąd I instancji dokonując oceny materiału dowodowego sprawy wskazanych przepisów k.p.a. nie naruszył. Nie pozostawił bowiem bez oceny dowodów, które miały istotny wpływ na prawidłowy sposób załatwienie sprawy. Autor skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów procesowych w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji braku potrzeby ustalania, czy przez rokiem 1990 r. dla spornej nieruchomości były sporządzane plany urządzania lasu. Pomięcie przedmiotowego wniosku dowodowego przez organ orzekający w realiach niniejszej sprawy, o czym była już mowa wyżej, nie stanowi o uchybieniu reguł procesowych, albowiem ta okoliczność dla sposobu jej rozstrzygnięcia nie miała znaczenia prawnego.

Co zaś się tyczy naruszenia przez Sąd I Instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 105 § 1, art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. w z art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów prawa materialnego, z których treści Nadleśnictwo M. wywodziło tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze nie można Sądowi I instancji zarzucić, iż naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony z tej przyczyny, iż przepis ten, jako odnoszący się do uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.