Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 413/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 2 lutego 2005 r. nr XXVI/127/05 w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzeń wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania i wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W skardze Wojewoda zarzucił, że § 5 uchwały, stanowiący, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż tylko akty powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zaś ww. uchwała nie ma takiego charakteru i wobec tego wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, gdyż wejście w życie aktu przekłada się na jego ważność jako całości.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo – uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2001 r. OPS 7/01, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, stwierdził, że zaskarżona uchwała zawierająca Regulamin dotyczący wysokości stawek i szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków związanych z wynagrodzeniem jest aktem prawa miejscowego, gdyż adresatami są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach gminnych a także ci, którzy zostaną zatrudnieni w okresie jej obowiązywania, a jej regulacje będą dotyczyć ich uprawnień i obowiązków, na taki charakter Regulaminu nie ma wpływu zmieniony art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, i wobec tego zasadnie Rada Miejska uznała ją za taki akt, określając, stosownie do tego charakteru, prawidłowo jej wejście w życie.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały, bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że ustalony przez Radę Regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, stanowi akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu podkreślono, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. K 21/98 dot. art. 93 Konstytucji, że Regulamin, jako adresowany do organów podporządkowanych Gminie, tj. dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, którzy ustalają wynagrodzenia nauczycieli, jest aktem wewnętrznym, a o takim charakterze decyduje szeroko rozumiana "podległość", co wyjaśnił Trybunał w cyt. wyroku, nie tylko organizacyjna ale obejmująca wszelki układ stosunków między organami.
Adresatem Regulaminu nie jest abstrakcyjny krąg mieszkańców wspólnoty samorządowej, ale dyrektorzy placówek, obowiązani do jego realizacji- podkreślono, dodając, iż zmiana z dniem 1 stycznia 2005 r. Karty Nauczyciela wprowadzająca obowiązek corocznego regulaminu potwierdza tylko rację skarżącego co do wewnętrznego charakteru tego aktu.
Rada Miejska w Braniewie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując pogląd co do tego, że przedmiotowa Uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej i istota sprawy sprowadzają się do charakteru uchwały Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 2 lutego 2005 r. nr XXVI/127/05, w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.
Podstawę prawną tej uchwały stanowił, przede wszystkim, art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), który upoważnia organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do corocznego określania dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, o ile nie zostały określone w ustawie lub w odrębnych przepisach).
Tak skonstruowane upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę, będącego jednostką samorządu terytorialnego, określające zawartość regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do charakteru tego aktu. Jest on oczywiście skierowany do dyrektorów szkół prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialny, którzy będą go stosowali, jednakże przede wszystkim dotyczy nauczycieli zatrudnionych w okresie obowiązywania regulaminu, tj. od 1 stycznia do 31 grudnia w tych szkołach. Regulamin wydany na podstawie takiego upoważnienia i zawierający wskazane w tym upoważnieniu unormowania ma charakter abstrakcyjny i generalny, co sytuuje go jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiera on takie same unormowania jak rozporządzenie wydawane przez ministrów wskazanych w ust. 7 i 7a art. 30, a nie ulega żadnej wątpliwości, że rozporządzenia wydane na podstawie upoważnień zawartych w tych przepisach, a określające wysokość składników wynagrodzenia wymienionych w pkt 2–4 art. 30 są aktami prawa powszechnie obowiązującego.
Nie ma przecież żadnej racjonalnej przesłanki aby uznać, że akty określające wynagrodzenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1, w tym jego składniki wymienione w punktach 2–4 ust. 1 art. 30 mają różny charakter normatywny tylko z tego względu, że jedno dotyczy nauczycieli szkół rządowych, a inne szkół samorządowych. Zarówno rozporządzenie ministra, jak i uchwały rad jednostek samorządu terytorialnego są aktami prawa powszechnie obowiązującego, a różni je tylko zasięg obowiązywania.
Taki charakter aktu wydanego na podstawie art. 30 ust. 6, jak to podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r. I PZP 7/04 (OSNP 2005, nr 19, poz. 305), nie wywołuje kontrowersji ani w orzecznictwie sądowym ani piśmiennictwie. Za takim charakterem regulaminu wydanego na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela opowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 września 201 r. OPS 7/01 (ONSA 2002, nr 1, poz. 8). Nie zmienia tego nowelizacja art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (znowelizowany przepis stanowił podstawę wydania przedmiotowego Regulaminu), bowiem fakt, iż wydawany ma być corocznie i obowiązywać w dacie od 1 stycznia do 31 grudnia każdego roku, nie powoduje, że unormowania regulaminu tracą abstrakcyjny i generalny charakter, dotyczą bowiem tej samej materii i podmiotów jak przed nowelizacją tego przepisu.
Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, że uchwała Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 2 lutego 2005 r. nr XXVI/127/05 jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej § 5 odpowiada warunkom stawianym takiemu aktowi przez art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606), a tym samym, że skarga Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na ten akt podlegała oddaleniu, gdyż jest on zgodny z prawem.
Skarga kasacyjna nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).