Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 304/16 wydanym w sprawie ze skargi Z. P. na przewlekłość Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt pierwszy). Ponadto w oparciu o art. 149 § 1a tej ustawy Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi). Przedmiotowym odwołaniem skarżący zakwestionował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia - po przeprowadzeniu wznowionego postępowania - decyzji tego organu z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego B., gmina A. Ł., w zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] oraz o odmowie wprowadzenia zmian w zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Z. P., zaskarżając go w części co do punktu drugiego i wnosząc o jego zmianę w tym zakresie poprzez stwierdzenie, że prowadzenie postępowania przez Głównego Geodetę Kraju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie go w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 8 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Geodetę Kraju nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż z nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia wiąże się większy stopień skomplikowania sprawy wynikający z ich charakteru w porównaniu z postępowaniem z odwołaniem od decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, jest zbyt ogólne. Podniesiono, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego sprawa z odwołania skarżącego od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania jest bardziej skomplikowana od spraw z innych odwołań od tego rodzaju decyzji.
Zwrócono także uwagę na to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zatem zarzuty sformułowane przez skarżącego w odwołaniu nie spowodowały znacznego rozszerzenia zakresu kognicji Głównego Geodety Kraju jako organu II instancji wynikającego z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.
Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła również, że decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotyczyła wprawdzie znacznej ilości działek ewidencyjnych, jednakże materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu prawnego i stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków nie wymagał uzupełnienia, tylko zapoznania się przez organ z aktami sprawy, co trudno uznać za okoliczność powodującą utrudnienia w prowadzeniu sprawy.
Ponadto zarzucono, że uchybienie terminu załatwienia sprawy, jak i kolejne zmiany tego terminu, nie były uzasadnione żadnymi racjonalnymi okolicznościami. Zaznaczono, że w okresie od dnia przekazania odwołania, tj. 4 listopada 2015 r., do początku kwietnia 2016 r. organ nie podejmował czynności dowodowych, a prowadzenie sprawy ograniczył do wyznaczania kolejnych terminów jej załatwienia. Podjęcie czynności - tj. skierowanie wniosku do Sądu Rejonowego w Z. - nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2016 r. Organ uzyskał odpowiedź w ciągu niespełna dwóch tygodni, jednak kolejne czynności w sprawie podjął dopiero dwa miesiące później - w dniu 17 czerwca 2016 r. skierował pisma do WSA w Łodzi, na które odpowiedź otrzymał w dniu 4 lipca 2016 r. Podkreślono, że czynności z pierwszych pięciu miesięcy w minimalnym stopniu przyczyniły się do rozpoznania sprawy, a z okresu od marca do lipca 2016 r. jedynie okres około 1,5 do 2 miesięcy był rzeczywiście niezbędny i wykorzystany w taki sposób, że można przyjąć, iż w tym czasie sprawa była faktycznie prowadzona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Główny Geodeta Kraju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania. W skardze kasacyjnej kwestionowane jest tylko stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, który był podstawą oceny charakteru przewlekłości. Zatem także Sąd kasacyjny oceniając zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej oparł się na tym niekwestionowanym stanie faktycznym.
Podkreślić należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy przewlekłość rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności.
W sprawie należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania (nie mające miejsca z rażącym naruszeniem prawa) od przewlekłego prowadzenia postępowania mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez to pierwsze należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173) dodał do przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie (obecnie jest to § 1a art. 149) w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Zatem po dniu wejścia w życie tej zmiany (dnia 17 czerwca 2011r.) sądy administracyjne mają obowiązek, przy stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekle prowadzonego postępowania, dokonania oceny czy zaniechania te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast dokonując wykładni pojęcia przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy zauważyć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo w związku z treścią przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).
Powyższa definicja dotyczy w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże dopuszczalne jest także rażące naruszenie przepisów postępowania. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.
Rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.
Jak już wskazano wyżej w doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana, także w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457).
Zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przy czym celem ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z ustaleń Sądu wynika, że w dniu 4 listopada 2015 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego z [...] sierpnia 2015 r. Główny Geodeta Kraju pismami z 7 grudnia 2015 r. oraz 15 stycznia 2016 r., poinformował skarżącego, że odwołanie nie może być rozpatrzone w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i dużą liczbę podobnych spraw, które wcześniej wpłynęły do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy, odpowiednio: 15 stycznia 2016 r. i 29 lutego 2016 r. W dniu 11 lutego 2016 r. do akt sprawy wpłynęło pismo nabywców - w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie o sygn. akt I Co [...] – działek [...] i [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania.
Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie mu terminu na zapoznanie się z aktami sprawy będącymi w posiadaniu Głównego Geodety Kraju. W odpowiedzi na ten wniosek Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r., poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma oraz, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni, licząc od ostatniego dnia czternastodniowego terminu. W dniu 22 marca 2016 r. skarżący przeglądał akta sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. W dniu 22 marca 2016 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynęło pismo: aktualnych właścicieli działek [...] i [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy do pisma dołączyli postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt I Co [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt III Cz [...] wskazujące, że skarżący nie jest już właścicielem nieruchomości będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Główny Geodeta Kraju pismami z dnia 4 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. i Sądu Okręgowego w Ł. o przesłanie odpisów wyżej wymienionych postanowień. Sąd Rejonowy w Z. za pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. przesłał do Głównego Urzędu Geodezji Kartografii postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt I Co [...] z informacją że uprawomocniło się 16 marca 2016 r. W związku z włączeniem do akt sprawy nowych dowodów, Główny Geodeta Kraju pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. ponownie poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma oraz, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni, licząc od ostatniego dnia czternastodniowego terminu. W dniu 23 maja 2016 r. skarżący przeglądał akta sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego GGK uznał, że w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie konieczne jest ustalenie następujących okoliczności: daty doręczenia skarżącemu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SAB/Łd 36/11 oraz z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt III SAB/Łd 5/14, a także informacji, czy skarżący uczestniczył w rozprawach, na których ogłoszono te wyroki.
W związku z tym Główny Geodeta Kraju w dniu 17 czerwca 2016 r. skierował pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz do skarżącego z prośbą o udzielenie stosownych informacji, jednocześnie informując skarżącego, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni licząc od ostatniego dnia siedmiodniowego terminu wskazanego na udzielenie odpowiedzi. Odpowiedź z WSA w Łodzi wpłynęła do GGK w dniu 4 lipca 2016 r. Następnie Główny Geodeta Kraju w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję orzekającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umarzeniu postępowania w pierwszej instancji.
Z przedstawionego przebiegu postępowania odwoławczego prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju wynika, że od wpływu odwołania do tego organu do dnia wydania decyzji upłynęło 8 miesięcy i 11 dni. W okresie tym podjęto szereg czynności, przy czym skarżący nie kwestionuje zasadności ich podjęcia. Słusznie twierdzi skarżący, że w okresie od dnia przekazania organowi odwołania do końca marca 2016 r. organ nie podejmował czynności dowodowych. Skarżący nie zauważa jednak, że postępowanie odwoławcze nie polega tylko na prowadzeniu postępowania dowodowego. Świadczą choćby o tym inne czynności podejmowane przez organ w sprawie. Nie budzi też wątpliwości Sądu Kasacyjnego, a czego nie kwestionuje też skarżący, że sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym i miała skomplikowany charakter. Doświadczenie w rozpoznaniu tego typu spraw prowadzi do wniosku, że sprawa ta wymagała więcej czasu na wypracowanie prawidłowego rozstrzygnięcia i to w sytuacji dużej ilości spraw do załatwienia (na co powoływał się organ).
Oczywiście takie postępowanie organu jest nieprawidłowe, trwało zbyt długo, w szczególności wskazana wyżej jego pierwsza faza. To skutkowało stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia tego postępowania. Opóźnienie nie było jednak na tyle poważne aby uznać je za kwalifikowaną postać przewlekłości. Ponadto, nie sposób dostrzec w postępowaniu organu, nacechowanego złą wolą, świadomego i uporczywego przedłużania tego postępowania. W sprawie brak jest szczególnych okoliczności uzasadniających przyjęcie stanowiska skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił charakter przewlekłości. Sąd uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i prawidłowo odniósł je do właściwych przepisów. Zasadnie uznał, że ustalone okoliczności nie wskazują na zaistnienie przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć tego stanowiska, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Skarżący zdaniem Sądu Kasacyjnego nie zdołał dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie nieprzyjęcia rażącego naruszenia prawa tą przewlekłością. Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić dowolności.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.