Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1578/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Izby Celnej w [...] aktem z dnia [...] listopada 2009 r., wydanym na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), mianował S.K. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [....] w korpusie [...] Służby Celnej.
W odwołaniu z dnia 9 grudnia 2009 r. od powyższej decyzji (aktu mianowania) S.K. wniósł o uchylenie jej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozstrzygnięciu należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...], a nadto naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,
- 2) przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu.
W uzasadnieniu podał, że z mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego, na stosunek służbowy powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszowi stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, z którego wynika, że zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę, do właściwego korpusu, precyzyjnie określonego w ustawie w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
W ocenie Szefa Służby Celnej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, na który powołuje się funkcjonariusz, a w myśl którego funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełnił wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 30 października 2009 r.
Organ stwierdził, że S.K. przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], a zgodnie z treścią art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego, określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Podkreślił też, że organ jest związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223.
Szef Służby Celnej wskazał, że organy nie kwestionują faktu zajmowania w przeszłości przez S.K. stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, ale powyższa okoliczność nie miała miejsca bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, co przesądza o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy.
W ocenie organu, także wskazana przez stronę okoliczność, że jest zastępcą kierownika zmiany w Oddziale Celnym w [...], zaś stanowisko to wiąże się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie mogła uzasadniać określenia mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Takiej kategorii stanowisk (w tym kierowniczych), nie przewidywały bowiem zarówno przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, jak też nie przewidują przepisy obecnie obowiązującego aktu prawnego.
Odnosząc się do wykładni użytego w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" organ zwrócił uwagę na jego umiejscowienie w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą się pojawić na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej.
Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans.
Zdaniem organu odwoławczego, biorąc powyższe pod uwagę, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie odwołującego na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.K. wskazał, że w całości podtrzymuje wszystkie żądania oraz wnioski zawarte w treści odwołania z dnia 9 grudnia 2009 r. na decyzję - akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną przez Dyrektora Izby Celnej w [...].
Skarżący zwrócił uwagę, że literalne brzmienie przepisu art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie budzi i nie powinno budzić, wątpliwości. Pojęcie "przed dniem wyjścia w życie ustawy" winno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę S.K..
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do interpretacji pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" w odniesieniu do stosowania przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, chociaż takim pojęciem ustawodawca posługuje się również w pozostałych ustępach (2-6) art. 223 i jego wykładnia polegająca na przyjęciu, że chodzi o okres bezpośrednio poprzedzający dzień wejścia w życie nowej ustawy, a nie każdy dowolny okres przed dniem wejścia w życie, nie budzi wątpliwości.
W ocenie Sądu I instancji, brak jest racjonalnych przesłanek, by w odniesieniu do przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy stosować odmienną wykładnię przedmiotowego pojęcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, sama wykładnia językowa omawianego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania jego właściwej treści, potrzebna jest zatem wykładnia celowościowa, a ta wskazuje, że celem ustawodawcy było właściwe transponowanie stopni służbowych, co ma wpływ na określenie korpusu, na zasadzie równoważności, gdyż w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z awansowaniem, które zostało uregulowane w przepisach wcześniejszych (art. 120).
Natomiast w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 oznacza to awans, pod warunkiem określonym w ust. 9 powołanego przepisu, mający na celu doprowadzenie do sytuacji, by zespołami ludzkimi kierowały osoby znajdujące się odpowiednio wysoko w hierarchii służbowej.
Zaznaczył, że wbrew stanowisku skarżącego, okres służby oraz posiadane doświadczenie i wykształcenie, zgodnie z treścią art. 223 ust. 7, ma znaczenie wyłącznie dla określenia stopnia służbowego w ramach danego korpusu, a nie dla samego korpusu. Stąd też skarżący, który istotnie w okresach wcześniejszych zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], został zgodnie z prawem mianowany na stopień służbowy w korpusie [....] Służby Celnej. Okoliczność, że skarżący bezpośrednio przed dniem wejścia w życie nowej ustawy pełnił, a obecnie pełni, obowiązki zastępującego kierownika zmiany w Oddziale Celnym w [...], nie dawało podstaw do zastosowania przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Pełnienie bowiem służby jako zastępującego kierownika zmiany, nie może być utożsamiane z zajmowaniem stanowiska, o którym mowa w powyższym przepisie. Takiego stanowiska nie przewidywały zarówno przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, jak też nie przewidują go obowiązujące przepisy nowej ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez jego niezastosowanie. W tym kontekście nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, albowiem organy celne działały praworządnie i w granicach prawa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. S.K., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie pojęć "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" oraz "przed dniem wejścia w życie ustawy",
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i tym samym oparcie się na wytycznych Szefa Służby Celnej.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu I instancji punktem wyjścia w ocenie pracy kierownika zmiany nie może być przepis wykonawczy do ustawy, gdyż określa on jedynie nazwę stanowiska. Sama nazwa stanowiska nie ma znaczenia, jeżeli wiąże się z nim rzeczywiste wykonywanie czynności kierownika zmiany. W niniejszej sprawie organ nie kwestionował, że skarżący w ramach swych obowiązków wykonywał od dnia [...] marca 2009 r. (również w dniu wejścia w życie przepisów nowej ustawy) czynności jako kierownik zmiany w Oddziale Celnym w [...]. Oznacza to, że nadzorował pracę innych funkcjonariuszy. Ustawa o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. wskazywała jak należy rozumieć pojęcie "stanowiska kierownicze". Były to stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej.
Przepis wykonawczy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. nr 25, poz. 301 ze zm.) nie definiuje pojęcia "stanowisk kierowniczych" i dlatego jego wykładnia nie może zmieniać ani rozszerzać ustawowej definicji stanowiska kierowniczego. Przy dokonywaniu oceny zajmowania stanowiska kierownika zmiany należy się skoncentrować na ustawowym warunku "podporządkowaniu służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku", a nie na samej nazwie stanowiska.
Ponadto, Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach zwrot "bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" wyrażony w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Takie sformułowanie użyte przez ustawodawcę oznacza, że nawet funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy, nie zajmował stanowiska kierowniczego, ale pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinno się określić stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej. Osoba, która pełni obowiązki na danym stanowisku, posiada uprawnienia przysługujące osobie wyznaczonej na to stanowisko. Mogą bowiem zdarzyć się sytuacje, gdzie funkcjonariusz będzie pełnił stanowisko kierownicze z uwagi na charakter wykonywanych przez niego czynności, choć nazwa jego stanowiska nie będzie wymieniona w tym przepisie. Bez znaczenia będzie również fakt, czy został formalnie na nie powołany oraz czy istnieje nazwa tego stanowiska w obowiązującej strukturze organizacyjnej.
Podkreślił, że skarżący zajmował stanowiska kierownicze nieprzerwanie od dnia [...] maja 2004 r. w tym kierownika Oddziału Celnego w [...] w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., oraz że do dnia dzisiejszego pełni obowiązki kierownika zmiany w Oddziale Celnym w [...]. Już ten fakt powinien przesądzić o tym, że skarżący zajmował stanowisko kierownicze i powinien otrzymać akt mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zwrot "przed dniem wejścia w życie" oznacza okres bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych nie jest uzasadniony. Sąd
I instancji nie wyjaśnił bowiem pojęcia "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie". Nie wskazał, jaki okres powinien zostać czasem "bezpośredniości" objęty. W ocenie autora skargi kasacyjnej, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Przyjęcie odmiennej wykładni podważa sens sformułowania "przed dniem", które oznacza, czas bez ograniczenia poprzedzający określony dzień. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było zawężenie art. 233 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do przypadków zajmowania stanowiska w dniu wejścia w życie dałby temu wyraz w brzmieniu przepisu.
Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, m. in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/95, uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt
OSK 1134/04.
Podkreślił, że odnośnie wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej wypowiedział się także Sąd Rejonowy w Gdyni IV Wydział Pracy w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt IV P 697/10, w którym wyjaśnił, że literalna wykładnia art. 223 ustawy, a w szczególności zwrot "przed dniem wejścia w życie" prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący w dniu wejścia w życie ustawy". Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz przez nadanie temu przepisowi innego brzmienia.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przy dokonywaniu wykładni wyrażenia "przed dniem wejścia w życie" należy wziąć pod uwagę fakt, że powyższe wyrażenie znajduje się w przepisach przejściowych regulujących materię dotyczącą spraw najistotniejszych dla funkcjonariuszy celnych, tj. spraw dotyczących nadania im odpowiedniego stopnia, zaliczenia ich do odpowiedniego korpusu oraz w konsekwencji związanej z tym kwestii uposażenia. Dokonując zmiany "usytuowania" funkcjonariusza Służby Celnej, w wyniku transformacji Służby Celnej, w trakcie jego służby, należało uwzględnić również dotychczasowy cały przebieg służby, jego osiągnięcia, nabyte doświadczenie, a nie jedynie brać pod uwagę, np. stanowiska zajmowane bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, nie uwzględniając całego - w wielu przypadkach długiego - okresu służby. Funkcjonariusz, w trakcie służby, nie powinien ponieść negatywnych konsekwencji tej transformacji.
Działanie takie naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP, w tym jej pochodną zasadę określoności przepisów prawa, która jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez niego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w badanej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych.
Nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. W art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.
1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.
1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przewidziała między innymi nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z poprzednio obowiązujących stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto przypisała wszystkie aktualne stopnie służbowe do poszczególnych korpusów osobowych. Przemianowanie funkcjonariuszy miało odbywać się przede wszystkim na zasadach równoważności. Celnicy z reguły mieli być zatem mianowani na stopnie odpowiadające pozycji w hierarchii poprzedniego katalogu stopni służbowych. Dlatego też zarówno w art. 223 ust. 2 jak i w art. 223 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4, 5 i 6 nowej ustawy nadanie aktualnego stopnia służbowego w określonym korpusie uzależniono od tego, w jakim stopniu funkcjonariusz pełnił służbę bezpośrednio przed wejściem w życie nowej pragmatyki służbowej. Wyjątek w tym zakresie przewidziano jedynie w art. 223 ust. 3 pkt 2, stanowiąc, że przy przemianowaniu w tym trybie punktem odniesienia ma być nie dotychczasowy stopień służbowy lecz określone stanowisko, które zajmował celnik, lub na którym pełnił on służbę.
Nie może zatem ulegać wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 223 ust. 3 pkt 2 ma charakter szczególny, i to nie tylko z uwagi na umieszczenie jej w przepisach przejściowych ale także z tego względu, że dopuszczała uzyskanie stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na innych, korzystniejszych warunkach. Taka norma, jak każdy przepis szczególny, nie podlega wykładni rozszerzającej, mającej na celu dalsze złagodzenie przewidzianych w nim warunków. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do rozszerzania ściśle wyznaczonego tam kręgu osób uprawnionych, a do tego w istocie zmierza rozpoznawana skarga kasacyjna.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowi, że "funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej". Z przepisu tego wynika, że funkcjonariusz, nawet gdy do dnia wejścia w życie nowej pragmatyki posiadał niższy stopień służbowy, mianuje się na stopień w korpusie oficerów młodszych, jednakże pod warunkiem że zajmował on wówczas stanowisko lub pełnił obowiązki na stanowisku, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Oznacza to, że do nadania stopnia w tym wyjątkowym trybie nie wystarcza samo wykonywanie przez celnika jakichkolwiek czynności, zadań czy funkcji związanych z podporządkowaniem innych osób.
Bezwzględną przesłanką skorzystania z tego przywileju jest bowiem zajmowanie, aż do czasu wejścia w życie nowej ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienie obowiązków na takim stanowisku.
Użyte w powołanym przepisie terminy "stanowisko", "zajmował stanowisko" i "pełnił obowiązki na stanowisku" są pojęciami prawnymi. Wobec tego przy odkodowywaniu tych pojęć nie może być miejsca na intuicję znaczeniową wynikającą z języka potocznego.
W konsekwencji przy ich wykładni nie można uwzględniać potocznego znaczenia tych wyrażeń. Znaczenia zwrotów prawnych należy bowiem poszukiwać przede wszystkim w akcie prawnym, w którym one się znajdują, bądź w innym akcie prawnym mającym zastosowanie w danej sprawie.
Art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotyczy stanów prawnych i faktycznych ukształtowanych w okresie obowiązywania przepisów poprzedniej pragmatyki służbowej oraz istniejących aż do czasu wejścia w życie nowej regulacji, na co wskazuje między innymi sformułowanie "do czasu wejścia w życie ustawy". Rozważając znaczenie wskazanych terminów należy zatem w pierwszej kolejności sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ustawa ta nie zawierała legalnej definicji stanowiska służbowego. Jednakże w art. 7 ust. 1 stanowiła ona, że funkcjonariusze pełnią służbę na stanowiskach służbowych.
Z kolei w ust. 3 art. 7 ustawodawca przewidział dla ministra właściwego do spraw finansów delegację do określenia w drodze rozporządzenia stanowisk służbowych mających funkcjonować w strukturach Służby Celnej. Korzystając z tego upoważnienia Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. nr 25 poz. 301 ze zm.), które w załączniku nr 1 zawierało tabelę wszystkich stanowisk występujących w izbach celnych i urzędach celnych, z wyszczególnieniem kwalifikacji wymaganych do zajmowania takich stanowisk.
W związku z powyższym za stanowiska, na których celnik pełnił służbę w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, należało uznać stanowiska wyszczególnione w załączniku do powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r.
Dodać ponadto należy, że powyższa ustawa przewidywała, iż obsadzanie stanowisk służbowych następowało w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu celnego.
W takim samym trybie możliwe było czasowe powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym (art. 81 ust. 1 i art. 18 ustawy). W tym kontekście stanowisko służbowe, na które funkcjonariusz został powołany lub na którym zlecono mu czasowo pełnienie służby, było jednym z elementów określających status prawny celnika. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że chodziło tu o stanowisko służbowe uznawane za takie w powołanych przepisach pragmatyki służbowej Służby Celnej i obsadzone z zachowaniem odpowiedniej procedury służbowej. Pełnienie przez funkcjonariusza innych obowiązków i wykonywanie innych zadań nie prowadziło do zmiany (stałego czy czasowego) stanowiska służbowego oraz nie mogło być utożsamiane z zajmowaniem stanowiska służbowego lub pełnieniem obowiązków na stanowisku służbowym w omówionym znaczeniu.
Powyższe uwagi w pełni odnoszą się także do stanowiska związanego podporządkowaniem służbowym, o jakim mowa art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Także i w tym zakresie należy odwołać się do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W art. 17 ust. 13 stanowiła ona, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Użyty przez ustawodawcę zwrot
"w szczególności" świadczy, że wyliczenie stanowisk kierowniczych ma charakter przykładowy, nie tworzy zaś listy zamkniętej. Jednakże zastosowana egzemplifikacja stanowisk kierowniczych dowodzi jedynie, że za kierownicze należy uznać każde stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Okoliczność ta nie oznacza natomiast, że każde podporządkowanie służbowe może rodzić skutki przewidziane w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W tym ostatnim przepisie, podobnie jak w art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy, mowa jest wyłącznie o stanowisku związanym z podporządkowaniem innych osób. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, aby terminowi "stanowisko" przypisywać inne znaczenie niż to wynika z przepisów obu omawianych pragmatyk służbowych, a w konsekwencji, aby sformułowania "zajmował stanowisko" i "pełnił obowiązki na stanowisku" utożsamiać z wykonywaniem jakichkolwiek innych zadań czy czynności.
Zgodnie bowiem z utrwalonymi już poglądami doktryny i orzecznictwa sądowego identycznym sformułowaniom używanym w obrębie jednego aktu normatywnego nie można nadawać dwóch różnych znaczeń pod względem zakresu pojęciowego.
Wobec powyższego należy przyjąć, że źródłem przyporządkowania służbowego może być wyłącznie stanowisko służbowe, a zatem że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ma zastosowanie tylko do osób, które zajmowały stanowisko lub pełniły obowiązki na stanowisku służbowym w rozumieniu art. 17 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Skoro w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy pragmatycznej pełen katalog stanowisk w Służbie Celnej zawierało wspomniane rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni, to nie może ulegać wątpliwości, że w kontekście uregulowań zawartych w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej jak i rozporządzeniu z dnia 30 marca 2000 r., w rachubę mogą także wchodzić inne stanowiska kierownicze niewyszczególnione w art. 17 ust. 13 powołanej ustawy ale wymienione w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia.
W wykazie tym nie przewidziano w ogóle stanowiska zastępującego kierownika zmiany. Podobnie takiego stanowiska nie wyszczególniono również w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2000 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 36, poz. 408 ze zm.). Oznacza to, że przepisy poprzedniej pragmatyki służbowej nie kwalifikowały zadań związanych z zastępowaniem kierownika zmiany jako stanowiska służbowego. Dlatego zastępowania kierownika zmiany nie można pod względem prawnym utożsamiać z zajmowaniem stanowiska, czy pełnieniem obowiązków na stanowisku kierowniczym w omawianym znaczeniu. Fakt wyznaczenia funkcjonariusza na zastępującego kierownika zmiany nie jest bowiem równoznaczny ze zmianą dotychczasowego stanowiska służbowego i powołaniem na stanowisko lub powierzeniem obowiązków na stanowisku, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników.
Gdyby ustawodawca uznał, że celowe jest nadanie stopnia służbowego w korpusie młodszych oficerów większej grupie funkcjonariuszy, to wyraźnie i jasno rozszerzyłby kręg uprawnionych, obejmując nim inne osoby oprócz tych, które zajmowały stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełniły obowiązki na takim stanowisku. Brak takiego zapisu i wyjątkowość przedmiotowej regulacji, nakazują by omawiany przepis interpretować ściśle, w sposób niewykraczający poza jego gramatyczną wykładnię, która dodatkowo znajduje pełne potwierdzenie w wykładni systematycznej powołanych przepisów omawianych pragmatyk służbowych.
Dlatego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony.
Z miarodajnych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że S.K. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Skoro przepisy nie przewidywały w ogóle stanowiska "zastępującego kierownika zmiany" to oczywistym jest, że nie mógł być na takie stanowisko powołany, ani nie mogło mu być czasowo powierzone. Zatem skarżący nie spełniał warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż w tym czasie nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełnił obowiązków na takim stanowisku, to oczywistym jest, że nie mógł być mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach jak niniejsza zajmuje jednolite stanowisko, czego dowodem są wyroki: z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1996/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 353/12, z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 360/12, z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 102/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/12 i z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1175/11 wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl.
Na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji interpretację spornych przepisów nie mógł mieć wpływu wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Sądu Rejonowego w Gdyni IV Wydział Pracy z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt IV P 697/10, gdyż nie ma on w przedmiotowej sprawie wiążącego znaczenia. Także stanowiska Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte odpowiednio w przywołanych w skardze kasacyjnej uchwałach i wyroku dotyczą innych aktów prawnych, toteż wykładnia dokonana na ich podstawie nie może zostać wykorzystana w tej sprawie.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej stwierdziły, że w stosunku do S.K. ma zastosowanie art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Odnośnie naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podać należy, że punkt 1 powyższego przepisu zawiera 3 podpunkty. Zgodnie z art. 145 § 1 Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Choć autor skargi kasacyjnej nie określił w sposób precyzyjny jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. to jednak wskazał, że naruszenie to ma polegać na nieuwzględnieniu przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej - przepisu prawa materialnego i oparciu się na wytycznych Szefa Służby Celnej. Dotyczy to zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest niezasadny. Art. 6 k.p.a. wyraża zasadę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta nazywana jest w nauce prawa zasadą praworządności.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. W myśl art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze, co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej.
Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria nie zostały zmienione a jedynie uściślone przez Szefa Służby Celnej działającego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.
To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji.
Bezsporne bowiem jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można więc twierdzić, że organy administracji publicznej naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego przepisu, uznać należy za bezpodstawny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.