Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 176/09 oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego działką nr [...] położoną w M. przy ul. [...] oraz nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Wojewoda Białostocki działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm., zwanej dalej ustawą z 1990 r.), decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. znak [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PP [...] w B. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w M. oraz nabycie własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2005 r. Starosta Moniecki wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji a Minister Transportu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia[...] września 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1866/06 uchylił powyższe rozstrzygnięcia; rozpoznając ponownie sprawę Minister Budownictwa, mając na uwadze wytyczne Sądu, decyzją z dnia 5 listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2007r. stwierdzające, że decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r. wydana została z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku skargi A. M. WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 1983/07 uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzając, że nieprawidłowe jest stanowisko organu jakoby zawarcie umowy w dniu 1 lipca 2005 r. /aktu notarialnego/ przenoszącego odpłatnie własność oznaczało, że zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. Po uprawomocnieniu się tego wyroku Minister Infrastruktury rozpoznając wniosek Starosty Monieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r., stwierdził nieważność tej decyzji /24 lipca 2008 r./, a po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 lipca 2008 r. Organ podał, że orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 1964 r. [...] dokonano wywłaszczenia nieruchomości położonej w M. przy ul. [...].
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia[...] listopada 2002 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 1964 r. wraz z utrzymującą w mocy to orzeczenie decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1964 r., a następnie kolejną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. na ostatnią wymienioną decyzję Prezesa Urzędu, wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. I SA/Wa 251/05 skargę prawomocnie oddalił.
Wobec tego Skarb Państwa nie stał się właścicielem wywłaszczonej nieruchomości i nie było podstaw do uwłaszczenia PP [...] w B., a zawarcie w dniu 1 lipca 2005 r. odpłatnej umowy przenoszącej własność przedsiębiorstwa nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. stwierdzając, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana wskutek wykonania wyroku WSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1983/07. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1983/07 jest prawomocny i nie został w żadnym z trybów uchylony, a zatem kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy nie naruszono przepisu art. 153 p.p.s.a. WSA stwierdził, że orzekający organ w pełni zastosował się do poprzedniej oceny WSA. W wyroku tym stwierdzono m.in., że "(...) nie było podstaw prawnych do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B." (k. nr 5 uzasadnienia).
W ocenie WSA nieprawidłowe było stanowisko organu, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne wywołane przez decyzję uwłaszczeniową Wojewody (stanowiące przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 k.p.a.), z uwagi na zawartą w dniu 1 lipca 2005 r. umowę przenoszącą odpłatnie własność Skarbu Państwa na rzecz Spółki (k. 6 uzasadnienia). Ocena WSA sprowadzała się zatem do konstatacji, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji. Oceną tą związany jest także Sąd a skarga to polemika z oceną i ustaleniami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądu. Aktualnie WSA jest związany swoją poprzednią oceną, a na jej podważenie skarżący miał miejsce na etapie skargi kasacyjnej przysługującej od wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r.
W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci:
- a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z 1990 r., polegające na przyjęciu, że doszło do wydania decyzji uwłaszczeniowej obarczonej rażącym naruszeniem prawa pomimo tego, że w dniu jej wydawania były spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnie z art. 2 ustawy z 1990 r.;
- b) art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zawarta 1 lipca 2005 r. umowa pomiędzy Skarbem Państwa a Przedsiębiorstwem [...]
Sp. z o.o. o przeniesienie własności przedsiębiorstwa, w tym przedmiotowej nieruchomości w Mońkach (§ 6 pkt 9 umowy), która była wykonaniem zobowiązań ustawowych i umownych wynikających z zarządzenia nr 123/99 Wojewody Podlaskiego z dnia 31 grudnia 1999 r. w sprawie prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo Państwowe [...], nie wywołała stanu nieodwracalności skutków prawnych;
- c) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieodwracalność skutku prawnego zależna jest od złej lub dobrej wiary mimo, że z treści tego przepisu to nie wynika;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 i art. 10 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż Skarb Państwa – Delegatura Ministerstwa Skarbu Państwa w Białymstoku nie jest stroną niniejszego postępowania;
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdy dokonał ustaleń, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadliwością, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
- c) art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że WSA jest związany oceną prawną wyrażoną w swoim wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1983/07 w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że decyzja Wojewody z dnia 14 lutego 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zarzuty naruszenia tegoż artykułu nie były podnoszone i nie doszło w tym zakresie do oceny prawnej.
Na tych podstawach sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że Przedsiębiorstwo Państwowe [...] poddano prywatyzacji bezpośredniej na mocy zarządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 31 grudnia 1999 r., przekazując to przedsiębiorstwo (art. 55 k.c.) do odpłatnego korzystania spółce z o.o., działającej pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] z opcją przeniesienia własności przedsiębiorstwa na Spółkę. W skład nabytego przez Spółkę mienia wchodziła m.in. nieruchomość położona w M. (działka nr [...]). Przedsiębiorstwo Państwowe przestało istnieć i wykreślono je z rejestru przedsiębiorstw. Spółka stała się użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości gruntowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1964 r., które wywłaszczało z tej nieruchomości poprzednich właścicieli – W. i A. M. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 251/05.
Starosta Moniecki wystąpił z tego względu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W skardze kasacyjnej podkreślono też, że skutek nabycia mienia przez Spółkę nastąpił z mocy prawa, a decyzja uwłaszczeniowa tylko potwierdzała to zdarzenie; nie można zatem aktualnie twierdzić, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa i aprobować jej eliminację z obrotu prawnego. Zaszła ponadto nieodwracalność skutków prawnych wywołanych przez decyzję, gdyż po jej wydaniu zawarto (odpłatną) umowę, której przedmiotem była sporna nieruchomość. Wystąpiła więc przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto, udział w postępowaniu przed WSA powinna brać Delegatura Ministerstwa Skarbu Państwa w Białymstoku, a skoro ta strona nie występowała w postępowaniu sądowym I instancji, zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Skarb Państwa był bowiem drugą stroną umowy z 1 lipca 2005 r. i został on przez WSA pozbawiony możliwości obrony swoich praw.
Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję (jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie) powinno stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie do stwierdzenia nieważności również i tej, kolejnej decyzji. W ocenie pełnomocnik skarżącego, WSA w poprzednim, prawomocnym wyroku nie zajmował się zagadnieniem nieważności decyzji i nie dokonywał oceny prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Infrastruktury nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 i art. 10 k.p.a., naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i wreszcie - art. 153 p.p.s.a.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. to zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą zarówno organ administracyjny, jak i /ten/ Sąd - w konkretnym przypadku WSA, który wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Oznacza to, że zawarta w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 1983/07 wykładnia przepisu art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. i wskazania co do dalszego postępowania w odniesieniu do decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r. w sprawie uwłaszczenia P.P. [...] w Białymstoku działką Nr [...] położoną w M, nie mogły być zignorowane. W tym miejscu należy jeszcze wskazać, że powyższy wyrok nie był jedynym, jaki w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości został wydany. Otóż prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. I SA/Wa 251/05 WSA oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 marca 2003 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 1964 r. o wywłaszczeniu objętej postępowaniem nieruchomości położonej w M., wraz z utrzymującą w mocy to orzeczenie decyzją Komisji Odwoławczej ds.
Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1964 r. W kolejnym wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1866/06 WSA uchylając decyzje obu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Białostockiego wyraził pogląd, że nie było możliwe uwłaszczenie PP [...] w B, gdyż grunt objęty postępowaniem Skarb Państwa władał jak osoba nieuprawniona. Fakt ten stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego Minister odmawiając stwierdzenia decyzji uwłaszczeniowej przepis ten naruszył w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wytyczne zawarte w ostatnim orzeczeniu również wiązały organ administracji oraz Sąd, gdyż dotyczyły sprawy wszczętej wnioskiem Starosty Monieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r. Niezależnie od tego, z mocy art. 170 p.p.s.a. organ i Sąd był związany wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. I SA/Wa 251/05 WSA.
Zatem przy tym samym stanie faktycznym i niezmienionym stanie prawnym, odstąpienie od wytycznych zawartych w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1866/06 oraz z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 1983/07 stanowiłoby właśnie naruszenie art. 153 p.p.s.a. WSA trafnie więc ocenił zaskarżoną decyzję, że jest ona zgodna z oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach oraz, że organ zrealizował wytyczne w orzeczeniach tych zawarte. W tym stanie sprawy nie naruszył powyższego przepisu.
Także nieusprawiedliwione są pozostałe zarzuty mające swe oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była umowa z dnia 1 lipca 2005 r. zawarta pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącym kasacyjnie pod kątem ważności tej czynności prawnej. Ocena sprowadziła się wyłącznie do charakteru skutków tejże umowy w aspekcie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. i dlatego strony tej umowy – w tym przypadku wskazywany Skarb Państwa – nie mógł mieć statusu strony w niniejszym postępowaniu. Przypomnieć należy, że "sprawę" wyznaczył wniosek Starosty Monieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r., a nie wspomnianej umowy, co zresztą w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie wchodziło w rachubę.
Również powoływanie się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest chybione, gdyż i ta kwestia dla skarżącego kasacyjnie została wcześniej negatywnie przesądzona.
Odnosząc się z kolei do naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że konsekwencją zapadłych w niniejszej sprawie wyroków, przy uwzględnieniu przepisu art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., również i ten zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. Wypada jednak w tym miejscu zaznaczyć, że zaprezentowane w orzeczeniach dotyczących przedmiotowej sprawy poglądy prawne stanowią kontynuację utrwalonej linii orzecznictwa. Przykładowo, w wyroku z dnia 10 października 2001 r. sygn. I SA 2394/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "klauzula "nie narusza praw osób trzecich" (art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości". Tymczasem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że już w 1991 r. /a więc przed złożeniem przez PP [...] w B. wniosku o uwłaszczenie/, toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i okoliczność ta sama w sobie stanowiła przeszkodę do uwłaszczenia.
Niezależnie od tego późniejsze stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych doprowadziło do sytuacji, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej działki. Również i ta okoliczność nie mogła być pominięta przy ocenie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Białostockiego z dnia 14 lutego 1992 r. pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jeśli chodzi natomiast o nieodwracalność skutków prawnych to wskazać należy, że przedmiotem oceny organów i w konsekwencji WSA nie była umowa z dnia 1 lipca 2005 r. zawarta w formie aktu notarialnego w aspekcie ważności tej czynności prawnej. Kwestia ta nie mogła być zresztą przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż dla tego rodzaju spraw właściwe są sądy powszechne. Dlatego też stwierdzenie, że czynność prawna, o której mowa, nie może przesądzać o nieodwracalności skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, jest ze wszech miar prawidłowe. Taka linia orzecznictwa zapoczątkowana została już w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 /ONSA 3/2000, poz. 93/; w uzasadnieniu uchwały wskazano, że "podjęcie czynności cywilnoprawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 par. 2 Kpa.
Przyjęcie tej koncepcji dawałoby poprzednim właścicielom nieruchomości legitymację do występowania z akcjami cywilnymi i sąd powszechny, jako do tego powołany rozstrzygałby, czy i jakie skutki w sferze prawa cywilnego wywołały zdziałane czynności". Stąd też organy i WSA zasadnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.
Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.