Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 531/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w sprawie komunalizacji nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.
Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia zarzucał decyzji komunalizacyjnej rażące naruszenie prawa z tego powodu, iż w dniu wydania decyzji nieruchomość nie stanowiła własność Skarbu Państwa, lecz Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2000 r., prawo własności zostało na nią przez Skarb Państwa przeniesione.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w sprawie komunalizacji przesądzająca jest data 27 maj 1990 r., bowiem w tej dacie następuje przejście prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę z mocy prawa, zatem akt notarialny zawarty dnia [...] lutego 2000 r. nie może mieć żadnego wpływu na ocenę przesłanek komunalizacji. Wydając decyzję deklaratoryjną, organ nie może kreować dodatkowej przesłanki niewynikającej z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. dysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa z dnia wydania decyzji – kontynuował Sąd, dodając, iż w sprawie nie ma sporu między stronami co do faktu, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a wobec tego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Reprezentowany przez radcę prawnego, Narodowy Fundusz Zdrowia wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi i zarzucając:
- – naruszenie prawa materialnego dotyczącego niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z nieuznaniem rażącego naruszenia prawa wynikającego z błędnego zastosowania przepisów art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.);
- – naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na tym, że decyzja uwłaszczeniowa wydana przez Wojewodę Łódzkiego była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że łączenie przesłanek komunalizacji wyłącznie z posiadaniem przez Skarb Państwa uprawnień właścicielskich w okresie 27 maja 1990 r. jest nieuprawnione i narusza art. 5 i 18 ustawy komunalizacyjnej, a także, że na mocy decyzji komunalizacyjnej Gmina Łódź nie może zostać wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, gdyż figuruje w niej Kasa Chorych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny może ją rozpoznać tylko w ramach podstaw, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi, a wobec tego należy ocenić postawione w skardze zarzuty.
Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie jest aktem prawa materialnego, ale procesowego, regulującego zasady postępowania przed organami administracji. Nie jest to prawo materialne w rozumieniu art. 174 pkt 1 "P.p.s.a.", który statuuje podstawy skargi kasacyjnej. Nadto, pomijając już błędne zakwalifikowanie K.p.a. jako prawa materialnego, trzeba wyjaśnić, iż właśnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. miał w sprawie zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, jako charakter jego naruszenia, o czym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, w rozumieniu tego przepisu, kiedy jakiś przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie, a więc Wojewódzki Sąd powinien się do niego odnieść ale nie miało to miejsca i odwrotnie, przepis nie powinien być zastosowany, a właśnie był.
Podstawę wniosku Narodowego Funduszu o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "komunalizacyjna", a jest to podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie należy uznać za przytoczony nietrafnie z przyczyn wyżej wskazanych. Jednak połączony on został z naruszeniem przepisów ustawy komunalizacyjnej, tj. rażącego naruszenia jej art. 5 i art. 18.
Art. 174 pkt 1 P.p.s.a. takiego charakteru naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazuje, bowiem stanowi, że może ono zostać naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie wiadomo zatem o jaki charakter naruszenia tych przepisów chodzi. Jeśliby uznać, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania tych przepisów, skoro taki charakter naruszenia zarzucono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a wszystkie te przepisy znajdują się w jednej podstawie, to taki zarzut jest również nietrafny. Komunalizacja dokonuje się na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej i właśnie jej przepisy stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji mienia, a wobec tego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega czy przepisy, na podstawie których orzeczono o komunalizacji zostały naruszone, a jeśli tak to w jakim stopniu.
Nadto podkreślić należy, że art. 5 ustawy komunalizacyjnej ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na ustępy i punkty, a zatem aby zarzut czynił zadość wymogom art. 174 P.p.s.a. konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu, tj. artykułu, ustępu i punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie upoważnia tego Sądu ani go nie obliguje do poprawiania przytoczonych podstaw.
W skardze kasacyjnej postawiono też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., jednak w ogóle nie wskazując ani czy jest to zarzut z pkt 1 czy 2 art. 174 P.p.s.a., ani jaki jest charakter jego naruszenia. Stwierdzono jedynie, że decyzja uwłaszczeniowa – raczej komunalizacyjna, gdyż w tym przedmiocie została wydana decyzja Wojewody Łódzkiego podlegająca ocenie w postępowaniu nadzorczym, była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jest to zatem zarzut skierowany do decyzji komunalizacyjnej, gdyż nawet nie do wydanej w trybie nadzoru, na pewno zaś nie do zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 173 P.p.s.a.) i to do nich należy kierować zarzuty skargi kasacyjnej, a nie do decyzji, od których służy skarga zwykła do tych sądów. Ten zarzut również, ze wskazanych przyczyn należy uznać za nietrafny.
Jak z powyższego wynika zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione i wobec tego orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.