Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej K. Ż. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego [...]4 r., sygn. akt II SA/Gd 793/13, którym oddalono jego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia [...]3 r., nr [...] wydaną w sprawie odmowy przyznania mu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm. [obecnie: Dz. U. z [...]4 r., poz. 1160 ze zm.]), zwanej dalej ustawą, orzekł o nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej [...], położonego w G., oznaczonego jako działka nr [...], o pow. 0,6334 ha, obręb W., wpisanego do księgi wieczystej Kw Nr [...], będącego własnością K. Ż. oraz potwierdził nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r., z mocy prawa, przez "P." Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz prawo własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Pismami z 19 czerwca 2007 r., 31 grudnia 2007 r. oraz z 10 lipca 2009 r., K. Ż. występował do Prezydenta Miasta G. z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z [...] czerwca [...]0 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy odszkodowania za ww. nieruchomość. Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy, decyzją z [...] września [...]1 r., Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma aspekt samoistności posiadania spornej działki.
Prezydent Miasta G., po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z [...] kwietnia [...]1 r., orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu powołał się na zapis art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "F." spółce Akcyjnej w P., kolei [...] do eksploatacji oraz udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. nr 40, poz. 350), według którego nieruchomości, wchodzące obecnie w skład wymienionych w art. 1 linii kolejowych pozostają własnością Państwa, nieruchomości zaś, które koncesjonariusz nabędzie w celu budowy lub eksploatacji tych linii kolejowych, stają się z chwilą ich nabycia własnością Państwa. W art. 1 powyższej ustawy wymieniona została m.in. linia kolejowa [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z momentem wejścia w życie cytowanej ustawy. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada [...]1 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wyjaśnił, że parcele należące do poprzedników prawnych K. Ż. o numerach: [...] (w skład których wchodzi obecna działka [...]) były objęte zamiarem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa Polskiego (Zarządu Kolei). Okoliczność ta została potwierdzona w zapisku urzędowym dokumentującym dokonanie 22 października 1930 r. wpisu ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zostało jednak potwierdzone żadnym dokumentem. Wpis w dziale III ww. księgi wieczystej nie stanowi dowodu wywłaszczenia tej nieruchomości a jest jedynie ostrzeżeniem o wywłaszczeniu, do którego wcale nie musiało dojść i nie doszło.
W ocenie Wojewody [...] zastosowanie w tym stanie faktycznym art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." nie mogło mieć miejsca, z uwagi na fakt, że przepis ten stosuje się jedynie do gruntów wchodzących w skład linii kolejowych pozostających w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A., nie stanowiących własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę K. Ż., wyrokiem z dnia 8 lutego [...]2 r., sygn. akt II SA/Gd 944/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia [...]1 r. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wszczęte wnioskiem skarżącego jest konsekwencją prawną rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", którym Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności spornego gruntu.
Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania jest nierozerwalnie związane z orzeczeniem deklaratoryjnym wydanym z oparciu o art. 37a ust. 1 ustawy. Bez wydania decyzji w tym trybie przez Wojewodę nie byłoby możliwe rozstrzyganie wniosku o odszkodowanie. Konsekwentnie również, bez jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym nie jest prawnie możliwe czynienie ustaleń przeciwnych tym, które stanowiły podstawę wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności gruntu przez Skarb Państwa. Sprzeciwiałoby się to bowiem zasadzie trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Wobec powyższego argumentacja sformułowana przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie była błędna i doprowadziła do podjęcia rozstrzygnięć niezgodnych z prawem. Jeśli bowiem potwierdziłyby się ustalenia organów, że działka nr [...] zajęta pod linię kolejową na trasie [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w związku z treścią powołanej ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r., czyli daleko przed wejściem z życie ustawy, to wówczas brak byłoby podstaw do zastosowania art. 37a, co winno skutkować ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Wojewody z [...] czerwca 2009 r. i zawieszeniem postępowania w sprawie o odszkodowanie.
Dopóki jednak orzeczenie Wojewody pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie skutecznie wzruszone w odpowiednim trybie, dopóty wniosek skarżącego będzie wymagał merytorycznego rozstrzygnięcia w świetle przesłanek przyznania odszkodowania z art. 37a ust. 7 ustawy.
Pismem z dnia 11 kwietnia [...]2 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił Wojewodę [...], że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] października [...]2 r., nr [...], Prezydent Miasta G., na podstawie art. 37a ust. 7 ustawy, odmówił przyznania skarżącemu odszkodowania za sporną nieruchomość. Stosownie do wytycznych wynikających z wyroku WSA w Gdańsku z 8 lutego [...]2 r., w którym Sąd ten nakazał m. in. uzupełnienie materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą negatywne przesłanki do wypłaty odszkodowania stronie, a więc czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu samoistnym P. S.A. i jej poprzedników prawnych do 31 maja 2003 r. nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat, organ I instancji poczynił dodatkowe ustalenia, posługując się opracowaniami historycznymi oraz zeznaniami świadków. Organ pierwszej instancji ustalił w szczególności, że zgodnie z załączonym do decyzji Wojewody z [...] czerwca 2009 r. wykazem budynków, budowli i urządzeń, na działce nr [...] usytuowane są elementy infrastruktury kolejowej takie jak droga kolejowa (tory główne zasadnicze, tor główny dodatkowy) oraz perony nr 1 i nr 2 G. W., wybudowane w 1928 r. Nadto, z przeprowadzonego 5 stycznia [...]0 r. dowodu z oględzin działki wynika, że ww. nieruchomość stanowi część infrastruktury kolejowej związanej z funkcjonowaniem dworca W., a na działce usytuowany jest m. in. magazyn, rampa, część budynku dworca oraz 3 tory kolejowe.
W oparciu o fragmenty publikacji G. K. "Magistrala węglowa: najciekawsze linie kolejowe Polski", ustalono, że w dniu 9 listopada 1930 r. oddano do użytku cały fragment linii kolejowej nr [...] na odcinku K., na której od dnia 10 listopada 1930 r. kursowały lokalne pociągi osobowe i towarowe relacji K. Organ ustalił też, że regularny ruch pociągów towarowych i osobowych na przedmiotowej trasie odbywał się do wybuchu II wojny światowej, tj. do dnia 1 września 1939 r., natomiast po zakończeniu działań wojennych w 1945 r. aż do lat 60-tych prowadzone były prace mające na celu odbudowanie i modernizację linii [...] na odcinku K., jak również miał miejsce stały ruch pociągów. Od lat 70-tych do dnia dzisiejszego linia kolejowa nr [...] na odcinku K. w dalszym ciągu jest eksploatowana. W konkluzji organ I instancji doszedł do przekonania, że posiadanie działki nr [...] przez P. S.A. jak i jej poprzedników prawnych miało charakter samoistny i trwało nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat poprzedzających dzień 31 maja 2003 r., co z kolei w świetle art. 37a ustawy stanowi przesłankę wyłączającą prawo do odszkodowania dla byłego właściciela.
Decyzją z [...] sierpnia [...]3 r. Wojewoda [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powołał odpowiednie przepisy ustawy, podkreślając, że roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje w przypadku, gdy grunt pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym P. S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. Organ wskazał też, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania jest nierozerwalnie związane z orzeczeniem deklaratoryjnym wydanym w oparciu o art. 37a ust. 1 ustawy. Okolicznością kluczową rozstrzygnięcia o żądaniu strony jest prawidłowe ustalenie, czy działka nr [...] pozostawała do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym P. S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat.
W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy sprawy i w oparciu o przeprowadzone dowody jednoznacznie ustalił, że przedmiotowa działka znajdowała się w posiadaniu samoistnym P. S.A. lub jej poprzedników prawnych przez okres dłuższy niż 30 lat, licząc od dnia 31 maja 2003 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji oparł się głównie na informacjach książkowych, Wojewoda stwierdził, że Prezydent powołał się również na szereg innych dowodów zebranych w toku postępowania, takich jak księga wieczysta, wykaz budynków, budowli i urządzeń załączony do decyzji Wojewody z [...] czerwca 2009 r., dowód z przesłuchania świadka i oględziny przedmiotowej działki. Organ ustosunkował się również do stwierdzenia odwołania, że z uwagi na treść § 2 zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 kwietnia 1931 r. o nadaniu "F.", Spółce Akcyjnej w P., koncesji na dokończenie budowy i eksploatację Kolei [...] (Dz. U. nr 40, poz. 351), zgodnie z którym czas trwania koncesji miał upłynąć dnia 31 grudnia 1975 r., do 31 grudnia 1975 r. posiadaczem samoistnym przedmiotowej działki było F. Koncesja została udzielona w innym postępowaniu, dotyczącym udzielenia koncesji, i stanowi jedynie dowód na okoliczność posiadania uprawnień do prowadzenia działalności objętej koncesją, a zatem nie rozstrzyga w żaden sposób kwestii związanej z tytułem prawnym do nieruchomości, na której miały być prowadzone czynności objęte koncesją.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że poza zakresem badania pozostaje wskazana przez Prezydenta Miasta G. okoliczność posiadania przedmiotowej nieruchomości przez "F." w okresie od 31 grudnia 1933 r. do dnia 1 września 1939 r., a także po zakończeniu działań wojennych do dnia 10 maja 1947 r., z uwagi na fakt, że okres tego posiadania znajduje się poza okresem istotnym dla niniejszego postępowania, tj. poza okresem od dnia 31 maja 1973 r. do dnia 31 maja 2003 r. Nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się, że przedsiębiorstwo państwowe przed 1989 r., nie posiadało tytułu własności mienia państwowego, a wykonywanie władztwa nad rzeczą było całkowicie zależne od woli państwa i jego dyrektyw, ograniczając się do sprawowania zarządu mieniem Skarbu Państwa i nie będąc tym samym posiadaczem samoistnym. Powołując się na stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że przy założeniu racjonalności ustawodawcy, który w przepisie art. 37a ust. 7 ustawy dopuścił możliwość istnienia negatywnej przesłanki, pozwalającej na odmowę przyznania poprzednim właścicielom odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, w rozważaniach dotyczących posiadania samoistnego nie może mieć zastosowania teoria odmawiająca posiadającym osobowość prawną państwowym osobom prawnym, prawa do posiadania samoistnego nieruchomości.
Organ nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 121 pkt 4 w zw. z art. 175 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP stwierdził, że Wojewoda nie jest uprawniony do badania konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a właściwym w tym zakresie jest Trybunał Konstytucyjny. Obowiązujące przepisy ustawy dopuszczają możliwość wywłaszczenia nieruchomości bez przyznania odszkodowania.
Skargę na powyższą decyzję złożył K. Ż., podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego i przyjęcie ciągłości 30 letniego posiadania przez P. S.A. przedmiotowej nieruchomości, pomimo że doliczenie posiadania poprzedników prawnych jest możliwe jedynie w sytuacji przeniesienia posiadania w formie decyzji lub umowy przekazującej infrastrukturę kolejową, gdyż przeniesienia posiadania nie można utożsamiać z następstwem prawnym wobec poprzednika oraz zarzucając nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu wyroku oddalającego tę skargę, powołał się na przepis art. 37a ustawy i zauważył, że pierwotnie wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie dotyczył działki nr 3, stanowiącej własność strony, obejmującej linię kolejową wraz z drogą publiczną gminną. Działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] i obejmuje obecnie wyłącznie linię kolejową. Na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej potwierdzono nabycie z mocy prawa przez P. S. A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntów (działki nr [...]) oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie, opisanych w załączniku do decyzji.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa działka, zabudowana infrastrukturą kolejową będącą częścią linii kolejowej, jest w posiadaniu samoistnym P. i jej poprzedników prawnych przez okres dłuższy niż 30 lat, licząc do dnia 1 maja 2003 r. Budowa i eksploatacja tej linii kolejowej nastąpiła jeszcze w okresie międzywojennym. Nadto z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 5 stycznia 2008 r. wynika, że na dzień jego sporządzenia, na działce znajduje się infrastruktura kolejowa związana z funkcjonowaniem dworca W. (magazyn, rampa, część budynku dworca, 3 tory kolejowe, 2 perony i urządzenia służące do przesyłu energii, sterujące i telekomunikacyjne). Przez okres od roku 1973 r. do dnia 9 maja 1989 r. grunt ten znajdował się w posiadaniu samoistnym Przedsiębiorstwa Państwowego P..
Następnie na podstawie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji (...) P. zostało przekształcone w spółkę akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Poprzednik prawny P. objął przedmiotowy grunt w posiadanie już w 1928 r. na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", uchylonego przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 1960 r. o kolejach. Przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P. działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. stają się mieniem oraz prawem i zobowiązaniami P., działającego na podstawie przepisów ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 2 mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez Kolej w toku dalszej jego działalności.
Na terenie gruntu, którego spór dotyczy, zostały wybudowane tory kolejowe i inne urządzenia (perony kolejowe), służące połączeniom międzynarodowym a następnie krajowym i lokalnym. Linia ta została wybudowana w 1928 roku, a następnie była rozbudowywana o urządzenia wymienione w decyzji Wojewody. Dowody zebrane w sprawie, w tym również dokumentacja fotograficzna i zebrana przez organ I instancji dokumentacja dotycząca historii tej linii kolejowej, potwierdzają, że wskazana działka pozostawała w posiadaniu samoistnym nieprzerwanie przez 30 lat. Nadto w sytuacji gdyby P. S.A. nie mogły doliczyć do okresu samoistnego posiadania czasu, kiedy P. były Przedsiębiorstwem Państwowym, czyli okresu sprzed 1989 r., to wówczas przepis art. 37a ustawy byłby przepisem martwym, gdyż warunek 30 letniego nieprzerwanego okresu posiadania nigdy nie został by spełniony.
W związku z powyższym możliwe jest, bez względu to, czy przedsiębiorstwo P. legitymuje się obecnie dokumentem na przekazanie mu konkretnego gruntu, udowadnianie wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei.
W skardze kasacyjnej K. Ż. na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucił:
- - naruszenie art. 37a ust. 7 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy jego wykładni przepisów: art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji, gdy doszło do pozbawienia go prawa własności, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy pozbawiono go prawa własności bez odszkodowania i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 ww. ustawy przez dopuszczenie wywłaszczenia bez prawa do odszkodowania.
Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucił:
- - naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie faktu, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że przed 1989 r. P. jako przedsiębiorstwo państwowe mogło być posiadaczem samoistnym nieruchomości, nie przedstawienia dowodów (decyzji lub umowy z poprzednikiem prawnym) koniecznych do przeniesienia posiadania oraz bezpodstawnego utożsamienia przeniesienia posiadania od poprzednika z następstwem prawnym.
W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej powołał się na art. 91 Konstytucji RP i stwierdził, że wykładnia przepisu art. 37a ustawy musi uwzględniać mający pierwszeństwo przed ustawą przepis art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nakazujący m. in. poszanowanie prawa do własności mienia. Skoro zaś doszło do pozbawienia skarżącego prawa własności, to konieczne jest ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to też powołana norma konstytucyjna, dopuszczająca wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Błędnie ustalił także Sąd I instancji 30 letni okres posiadania spornego gruntu przez poprzednika prawnego P. S.A., gdyż w okresie przed 1 lutym 1989 r. było to przedsiębiorstwo państwowe i obowiązywała wówczas konstrukcja jednolitego funduszu własności państwowej. Obowiązujący do tej daty art. 128 Kodeksu cywilnego przewidywał, że własność państwowa przysługuje niepodzielnie Skarbowi Państwa.
Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały jedynie zarząd mieniem państwowym, w imieniu własnym, ale na rzecz Skarbu Państwa. Wszelkie prawa mogły nabywać tylko na rzecz tej jednostki i te zasady odnosiły się też do posiadania. Skutki prawne związane z posiadaniem samoistnym przez przedsiębiorstwo państwowe mogły powstać w tym czasie tylko na rzecz Skarbu Państwa a nie na rzecz tego przedsiębiorstwa. Ponadto do przeniesienia posiadania konieczna była odpowiednia decyzja lub umowa, zaś niewystarczające było uchwalenie ustawy. W końcu podniósł, że P. S.A. w żaden sposób nie udowodniły swojego posiadania samoistnego spornej działki dokumentami lub umowami o warunkach tego posiadania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z [...]2 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z [...]0 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych, dotyczących ustaleń stanu faktycznego sprawy, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120).
Skarżący kasacyjnie kwestionuje te ustalenia Sądu I instancji, które dotyczą posiadania spornej działki przez P. i jej poprzedników. Należy zatem przypomnieć, że posiadanie w doktrynie prawa cywilnego przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. W przypadku posiadania zgodnego z prawem stanowi ono element treści określonego prawa podmiotowego. Jednakże samego posiadania, a zwłaszcza niepopartego istniejącym tytułem prawnym, nie można uważać za prawo podmiotowe. Równocześnie zaś wskazuje się, że faktyczny stan posiadania rodzi doniosłe skutki prawne, chociażby stanowiąc in statu usucapiendi zaczątek nabycia prawa podmiotowego poprzez zasiedzenie. W najogólniejszym, potocznym ujęciu posiadanie kojarzy się z wykonywaniem "władztwa" nad rzeczą. Jednakże w ściślejszym, techniczno-prawnym znaczeniu, zdefiniowanym w art. 336 Kodeksu cywilnego, niezbędne jest władanie rzeczą "jak właściciel" lub "jak mający inne prawo do władania cudzą rzeczą", z wykluczeniem dzierżenia "wykonywanego za kogo innego" (zob. E. Gniewek "Komentarz do art. 366 Kodeksu cywilnego" – System Informacji Prawnej LEX).
Z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje możliwość posiadania gruntu przez jednostkę będącą statio fiscis Skarbu Państwa przed dniem 1 lutego 1989 r., tj. przed dniem nowelizacji art. 128 K. c. ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 3, poz. 11), znoszącej zasadę tzw. jednolitej własności państwowej.
Pogląd ten jest z gruntu nietrafny. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., I CSK 333/07 (OSNC z 2009, poz. 97), że zasada jednolitego funduszu własności państwowej nie oznaczała, iż przedsiębiorstwo państwowe nie mogło wystąpić z roszczeniem na podstawie art. 231 § 1 K.c. w stosunku do nieruchomości znajdujących się w jego władztwie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano zgodnie, że wprawdzie ze względu na tę zasadę państwowa osoba prawna nie mogła przeciwstawić Skarbowi Państwa jakichkolwiek własnych uprawnień, jednakże w stosunkach zewnętrznych z osobami trzecimi miała pozycję taką jak właściciel.
W konsekwencji wszelkie roszczenia, jakie powstawały ze względu na składniki mienia państwowego pozostające w zarządzie państwowej osoby prawnej, realizowała w imieniu własnym ta osoba (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 października 1961 r., I CO 20/61, OSN 1962, nr II, poz. 41), uchwała z dnia 27 czerwca 1984 r., III CZP 28/84, OSNCP 1985, nr 1, poz. 11). O ile więc w relacjach wewnętrznych między Skarbem Państwa a państwową osobą prawną posiadaczem samoistnym nieruchomości państwowej było zawsze państwo, o tyle z punktu widzenia relacji zewnętrznych przedsiębiorstwo państwowe, które władało oddaną mu w zarząd nieruchomością, powinno być uznawane za posiadacza samoistnego nieruchomości niezależnie od tego, czy była to nieruchomość państwowa. Expressis verbis pogląd ten znalazł wyraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 1966 r., I CR 80/66 (OSNCP 1967, Nr 2, poz. 24), w którym Sąd Najwyższy uznał, że chociaż posiadanie wykonywane przez jednostkę państwową stanowi - w myśl zasady wypowiedzianej w art. 128 § 1 K.c. - posiadanie państwowe, to jednak w wypadku, gdy jego przedmiot znajduje się w zarządzie państwowej osoby prawnej, na zewnątrz ta osoba prawna, a nie Skarb Państwa występuje - zgodnie z art. 128 § 2 K.c. - jako posiadacz.
Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że stan faktyczny sprawy w zakresie podmiotów posiadających sporną nieruchomość w okresie 30 lat przed dniem 1 maja 2003 r. nie został prawidłowo wykazany. Warto przypomnieć, że dla postawienia zarzutu wadliwych ustaleń faktycznych nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać wywód, który pozwoli Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w przytoczonych granicach skargi kasacyjnej. Przywołanie jedynie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., bez szczegółowego wywodu jakie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organami administracji publicznej zostały naruszone nie jest w rozumieniu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wystarczające.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w tej mierze jedynie zarzut, że "P. S.A. nie udowodniły w żaden sposób swojego posiadania samoistnego gruntu (...). W szczególności nie przedłożono żadnych dokumentów na okoliczność zajęcia terenu czy też istnienia jakichkolwiek umów o warunkach posiadania". Twierdzenie powyższe jest całkowicie niezrozumiałe w świetle obszernego materiału dowodowego jaki został zebrany w postępowaniu administracyjnym, w szczególności zbadano dokumentację źródłową dotyczącą stanu własności spornej nieruchomości, przeprowadzono wizję lokalną, przesłuchiwano świadków, zbadano opracowania książkowe dotyczące historii odcinka kolei obejmującego stację K. oraz skonfrontowano powyższe ustalenia z treścią umów (koncesji) i zapisów ustaw dotyczących funkcjonowania tej linii kolejowej.
Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tych ustaleń i w całości się z nimi zgodził. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się do tych dowodów i nie wskazano w jakim zakresie ich ocena jest wadliwa. Zakwestionowano jedynie doliczenie do ciągłości posiadania spornej nieruchomości przez P. S.A. i jej poprzednika w okresie wymaganym przepisem art. 37a ust. 7 ustawy. Wobec tego jeszcze raz należy podkreślić, co uczyniono trafnie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września [...]1 r., sygn. akt I OSK 1671/10 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), że de iure poprzednik prawny P. S.A. mógł nabywać grunt w posiadanie już w dniu 28 września 1926 r., tj. z momentem wejścia w życie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), które następnie zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76).
Natomiast część tej ustawy dotycząca przedsiębiorstwa P. została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. (Dz. U. Nr 26, poz. 138). Faktycznie, odnośnie przedmiotowej działki nastąpiło to w 1928 r. co – jak już wyżej wskazano – wynika z prawidłowych ustaleń faktycznych organów administracyjnych. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P. działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie przepisów ustawy.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2, mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez te Koleje w toku dalszej jego działalności. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prawidłowo przyjmuje się, że bez względu na to, czy przedsiębiorstwo P. legitymuje się obecnie dokumentem na przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem Kolei (por. też wyrok NSA z dnia 16 grudnia [...]0 r., I OSK 263/10 zam. w CBOSA).
W takim stanie rzeczy okoliczność posiadania przez P. S. A. i jej poprzednika PP P. działki nr [...] w W. mogła być wykazywana wszelkimi dowodami. Przeprowadzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywód co do następstwa prawnego P. jest w pełni prawidłowy. Przedsiębiorstwa państwowe, a takim przed komercjalizacją były również P., zarówno na podstawie dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111), jak i na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981, ze zm.) posiadały osobowość prawną. Szczególne przepisy resortowe dotyczące kolei tego nie zmieniały. W sensie prawnym ciągłość posiadania mienia dawnego PP P. została wykazana. Potwierdza to też uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja [...]0 r., sygn. akt P 13/09 (OTK-A z [...]0 r., nr 4, poz. 44).
Nie jest w tych okolicznościach usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 37a ust. 7 ustawy na skutek jego niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy oraz na skutek pominięcia przy jego wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów Konstytucji RP i przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantujących prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu, określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym P. S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat.
Przepis ten wprawdzie sankcjonuje dopuszczalność pozbawienia prawa własności dotychczasowego właściciela bez stosownego odszkodowania, ale nie oznacza to, że dochodzi tu do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej norm Konstytucji lub Konwencji. Należy bowiem zauważyć, że wskazany w art. 37a ust. 7 ustawy 30 letni okres samoistnego posiadania odpowiada 30 letniemu okresowi uprawniającemu w świetle przepisu art. 172 § 2 K.c., po którym następuje zasiedzenie nieruchomości w złej wierze. Zasiedzenie polega na nabyciu prawa przez nieuprawnionego posiadacza wskutek faktycznego wykonywania tego prawa w ciągu oznaczonego w ustawie okresu czasu. Podstawową funkcją zasiedzenia jest eliminacja długotrwałej rozbieżności między faktycznym wykonywaniem uprawnień właścicielskich a formalnoprawnym stanem własności, co przyczynia się do ustabilizowania i uporządkowania stosunków społecznych pod względem prawnym.
Bez wątpienia zasiedzenie odbywa się ze szkodą dla interesu dotychczasowego właściciela. Następuje to wszakże na skutek jego zaniedbania, przejawiającego się długotrwałym tolerowaniem cudzego posiadania. Zatem w kontekście ogólnego interesu społeczno-gospodarczego upada idea trwałej ochrony prawa własności, uzyskuje zaś przewagę tendencja ciągłego porządkowania stosunków własnościowych (zob. E. Gniewek op. cit. do art. 172 K.c.).
Z tego punktu widzenia kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie rozwiązanie prawne nie może być uznane za nadmiernie ingerujące w prawo własności na skutek wyłączenia prawa do odszkodowania dla dotychczasowego właściciela. Należy bowiem pamiętać, że zasiedzenie nieruchomości następuje również bez odszkodowania, a jego konstytucyjność nie została nigdy zakwestionowana. W uzasadnieniu decyzji ETPC nr 37727/05 z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie Weitz v. Polska (publ. w LEX nr 512238) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że "Duża liczba Państw członkowskich [Rady Europy] posiada jakąś formą mechanizmu przenoszenia tytułu własności zgodnie z zasadami podobnymi do zasiedzenia. Nawet w sytuacji zapisu tytułu własności nieruchomości w księdze wieczystej, ustawodawca musi mieć możliwość przyznania większego znaczenia długiemu, nieprzerwanemu posiadaniu niż formalnemu aktowi wpisu. [...] Wygaśnięcie tytułu własności w przypadku, gdy poprzedni właściciel nie wykonuje swego prawa własności przez długi czas, nie może zostać uznane za nieuzasadnione. [...] Państwo [...] może, działając w interesie powszechnym, przewidzieć w swym systemie prawnym zarówno istnienie ustawowego terminu zasiedzenia, jak i wygaśnięcie tytułu własności po upływie tego okresu". Powyższe przekonuje, że ani regulacja art. 37a ust. 7 ustawy ani jej wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie narusza przepisów wskazywanej w skardze kasacyjnej Konwencji.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.