Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1179/12, odrzucił skargę T.G. na działanie Rady m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, iż T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działania Rady m.st. Warszawy – Dzielnicy Śródmieście polegające na "utajnieniu postępowań komisji rewizyjnych mimo, że skarżący jest ich stroną". Wskazał, że "pozwanym są też komisje rewizyjne za ich matactwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i polegającą odrzuceniu. Zdaniem Sądu treść skargi T.G. jednoznacznie wskazuje, iż nie ma ona cech środka prawnego uregulowanego w przepisach postępowania administracyjnego lub innych procedurach, a za to zawiera zarzut wadliwej działalności organu. W ocenie Sądu wystąpienie skarżącego stanowi więc skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., a w sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Dlatego na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w sytuacji, gdy WSA zobowiązany był do rozstrzygnięcia dopuszczalności wniesienia skargi w oparciu o całość akt sprawy, mając na uwadze przedmiot skargi, tj. czynność organu administracji, wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszeń, a także zawarte w skardze twierdzenia o nieotrzymaniu przez skarżącego odpowiedzi o wynikach postępowania, Sąd winien dokonać wyjaśnień i ustaleń, czy skarga nie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także czy nie zachodzą podstawy skargi z art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a.;
- 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności w sytuacji, gdy skarga dotyczyła czynności (zaniechania) organu administracji mających wpływ na uprawnienia skarżącego do zgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia jego sprawy administracyjnej;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w sytuacji, iż lakonicznie i pobieżnie sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów stawianych przez art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie przedstawia całokształtu stanu sprawy, wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze oraz wskazuje na wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia sprzeczną z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie pomimo lakonicznego uzasadnienia oraz błędnej podstawy prawnej odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji oparł zaskarżone postanowienie na błędnej podstawie prawnej. Skoro bowiem uznał, iż skarga wniesiona przez T.G. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. nie podlegającą kognicji sądów administracyjnych winien odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, zwłaszcza że kwestia ta jest niejednolicie postrzegana w orzecznictwie.
Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przedmiot skargi złożonej przez skarżącego do sądu wojewódzkiego nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., zatem Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował ją jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej czy podobnego aktu.
Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest powszechnie podzielane przez judykaturę).
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że w świetle wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga do sądu powinna być potraktowana jako skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sama tylko okoliczność, że strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w sposób określony w powołanym wyżej przepisie pozostaje bez znaczenia, skoro przedmiot skargi nie obejmował spraw, które – zgodnie z art. 3 P.p.s.a. – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. To zatem na stronie skarżącej, a nie na Sądzie, ciąży obowiązek wykazania prawem chronionego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który został naruszony konkretną uchwałą rady gminy. Skarga T.G. wniesiona w niniejszej sprawie tych wymagań nie spełnia.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepisy art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał natomiast, że skarga jest niedopuszczalna. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 166 P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. zauważyć trzeba, że skarga T.G. nosi wszelkie cechy skargi o jakiej mowa w art. 227 Kpa, która może dotyczyć w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania przed sądami administracyjnymi nie sprecyzowała w sposób dostateczny na czym polegać miała bezczynność organu, a w szczególności jakiego orzeczenia czy czynności organ nie podjął.
Skarżący nie wskazuje żadnego konkretnego aktu ani czynności, którą skarży, ani też nie wskazuje żadnego toczącego się postępowania w swojej sprawie, w którym mogłaby zachodzić ewentualna bezczynność organu lub też przewlekłe prowadzenie sprawy. Odmiennych zatem twierdzeń nie wykazał. Przeto charakter skargi został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji, i to na podstawie jej analizy i akt sprawy. Natomiast okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły zmienić konkluzji tej oceny.
Za pozbawiony zasadności uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten można bowiem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie spełnia ustawowych wymogów, nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie m. in. okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd błędnie powołał się na art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. mogłaby stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, czego strona skarżąca nie uczyniła. Ponadto należy stwierdzić, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., jego treść nie pozostawia wątpliwości, co do przyczyny odrzucenia skargi i daje możliwość dokonania kontroli instancyjnej tego orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.
Również żądanie zwrotu kosztów postępowania przez organ nie mogło odnieść skutku, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).