Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1318/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017r. (sygn. akt II SA/Wa 1896/16) oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] maja 2016 r. Burmistrz Gminy B. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. podając jako podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156 - dalej: u.s.o.). Burmistrz jako okoliczności uzasadniające odwołanie M. W. podał: uchylenie przez Sąd Najwyższy (sygn. akt [...]) wyroku Sądu Okręgowego w O. (sygn. akt [...]) i Sądu Rejonowego w O. (sygn. akt [...]), który zobowiązywał do powierzenia tego stanowiska pani B. W. na okres 5 lat; konkurs z dnia [...] lipca 2012r., który wygrała B. W. i z którego wywodzi ona swoje prawo do powierzenia jej stanowiska dyrektora ZPPO w B., został przeprowadzony w sposób sprzeczny z przepisami prawa i jako taki jest nieważny; wreszcie - okoliczność, że w sporze pracowniczym pomiędzy ZPPO a panią W., podczas całego postępowania przed sądami I i II instancji ZPPO był nieprawidłowo reprezentowany, co uzasadnia złożenie w postępowaniu apelacyjnym wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania w obu instancjach a więc również unieważnienia i wyeliminowania z obrotu prawnego wyroków sądów obu instancji, które nakazywały powierzenie pani W. stanowiska dyrektora ZPPO w B. Wszystkie te okoliczności w zarządzeniu Burmistrza Gminy określono jako "niepewność co do istniejącego stanu prawnego a także co do możliwości sprawowania przez Panią B. W. stanowiska ZPPO w B." i przyjęto jako uzasadniające jej odwołanie ze stanowiska dyrektora.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Wojewody M. wpłynął wniosek B. W. o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Wojewoda M., działając jako organ nadzoru, zawiadomił Burmistrza Gminy B. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności jego zarządzenia nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2016r. do organu nadzoru wpłynęła odpowiedź Burmistrza Gminy B., w której podtrzymywał on wyrażone w swoim zarządzeniu stanowisko.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie odwołania Pani W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. Przywołując treść art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o, organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" powinno być interpretowane zawężająco. Powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) zgodnie, z którym o spełnieniu ww. przesłanki można mówić w sytuacji istnienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes placówki i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu. Wojewoda podniósł, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniały odwołania B. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W ocenie organu odwoławczego w treści przedmiotowego zarządzenia brak jest wskazania jednej, decydującej przyczyny odwołania. Nie wystąpiły również okoliczności o charakterze nadzwyczajnym. Ponadto żadna z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] nie jest też (wbrew argumentacji Burmistrza Gminy B.) tego rodzaju, że powoduje destabilizację w realizacji funkcji szkoły, co miałoby uzasadniać natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. W odniesieniu do toczącego się postępowania przed sądem pracy Wojewoda wskazał, że nie jest wykluczone, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji po raz kolejny uwzględni powództwo pani W. i zobowiąże ZPPO w B. do powierzenia jej stanowiska dyrektora. W takiej sytuacji odwołanie pani W. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. okazałoby się przedwczesne.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina B., zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody M. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy niniejszej. Inne podniesione zarzuty to naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię: naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy B. o odwołaniu B. M. W. i wstrzymaniu jego wykonania mimo zgodności z prawem tego zarządzenia; naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") poprzez nieprzestrzeganie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego mimo toczącego się przed sądem pracy postępowania w sprawie zasadności bądź nie powierzenia Pani W. stanowiska dyrektora ZPPO w B. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, bowiem może budzić wątpliwości fakt awizowania przesyłki kierowanej do Urzędu Gminy. W odniesieniu do zarzutów merytorycznych skargi, organ nadzoru wniósł o ich nieuwzględnianie i o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017r. (sygn. akt II SA/Wa 1896/16) oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd dokonał wykładni przesłanek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wskazał, że wydane w tym trybie zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej powinno wskazywać jedną konkretną i decydującą przyczynę odwołania. Jego wydanie wymaga rzetelnego, dogłębnego wykazania dowodów uzasadniających odwołanie i to dowodów o charakterze szczególnie uzasadniającym natychmiastowe odwołanie. Wskazał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno podlegać wykładni zawężającej. Nie każde więc naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających pozbawienie dyrektora funkcji w trybie natychmiastowym.

Brak jest zdarzeń świadczących o tym, by dyrektor swoim postępowaniem narażał na szwank dobro placówki. Nie wystąpiły też zdarzenia o charakterze zewnętrznym, które mogłyby rzutować na skuteczność czynności podejmowanych przez dyrektora. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie sposób dopatrywać się destabilizacji pracy szkoły kierowanej przez odwoływanego dyrektora w tym, że został uchylony wyrok Sądu pracy, w którego wykonaniu dyrektor objął funkcję. Przede wszystkim spór sądowy, dotyczący powołania dyrektora na urząd, twa już od wielu lat. W ciągu tego czasu zdążyły już w sprawie wypowiedzieć się Sądy pracy obu instancji, a nawet Sąd Najwyższy. Przedmiotowe zdarzenie nie jest więc okolicznością nową, a przez to - nadzwyczajną.

Nie sposób przewidzieć rezultatu tego postępowania. Oceniając skutki wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sadu pracy, w wykonaniu którego dyrektor została powołana na tą funkcję, należy pamiętać, że eliminacja tego wyroku nastąpiła w drodze uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności. To zaś sprawia, ze samo powołanie dyrektora na funkcję nie jest obarczone wadą nieważności. W konsekwencji czynności podejmowane przez tego dyrektora w ramach pełnionej funkcji są skuteczne, i będą takie aż do momentu jego prawidłowego odwołania. W ocenie Sądu za brakiem szczególnie uzasadnionych przyczyn odwołania dyrektora z funkcji przemawia również to, że konkurs, w wyniku którego został wyłoniony, został oceniony przez Sądy administracyjne obu instancji i uznany za przeprowadzony prawidłowo. Skoro tak, to brak jest wątpliwości co do skuteczności podejmowanych przez dyrektora działań.

Tym samym brak jest również powodów dla natychmiastowego odwołania dyrektora z funkcji. Co się tyczyło twierdzeń zawartych w skardze, a dotyczących braku uprawnień po stronie organu nadzoru do badania w trybie nadzoru administracyjnego prawidłowości odwołania dyrektora szkoły, Sąd I instancji ich nie podzielił, wskazując, że procedura dochodzenia do stanowiska dyrektora szkoły składa się z dwóch etapów – administracyjnoprawnego i cywilnoprawnego. Organ nadzoru posiada uprawnienie do oceny etapu administracyjnoprawnego i do ingerowania w jego rezultaty. Wojewoda M. działał w ramach swoich ustawowych kompetencji. W aspekcie dochowania reguł proceduralnych Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa.

Z kolei w odniesieniu do podniesionej przez Wojewodę M. kwestii uchybienia terminu do wniesienia skargi, Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody M. o odrzucenie skargi. Sąd oparł się na danych z dokumentu wygenerowanego w ramach śledzenia przesyłek przez Pocztę Polską.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina B. zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości oraz o zasądzenie od Wojewody M. na rzecz skarżącego zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy,
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że przyczyny wskazane w zarządzeniu Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o odwołaniu B. M. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w B. nie uzasadniają wydania tego zarządzenia
3. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy B. o odwołaniu B. M. W. i wstrzymaniu jego wykonania mimo zgodności z prawem tego zarządzenia
4. 4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nie przestrzeganie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego mimo toczącego się przed sądem pracy postępowania w sprawie zasadności bądź nie powierzenia B. M. W. stanowiska dyrektora ZPPO w B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że nie jest dopuszczalne badanie przez organ nadzoru Zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, w trybie nadzoru administracyjnego, a to z uwagi na pracowniczy charakter zatrudnienia dyrektora szkoły. Zdaniem skarżącego ze względu na istnienie wyłącznej kognicji sądów pracy do rozpoznawania sporów ze stosunku pracy zaistniałych pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie może dotyczyć zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska. Strona skarżąca podniosła także, że w zarządzeniu o odwołaniu wskazano w sposób konkretny i jasny, jakie fakty spowodowały konieczność podjęcia tej decyzji, a więc co było przyczyną wydania tego zarządzenia. Spełniony zatem został formalnoprawny wymóg wskazania w zarządzeniu o odwołaniu przyczyn podjęcia tej decyzji. Ponadto, wbrew ocenie Sądu I instancji, za szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odwołanie dyrektora w trybie art.38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., skarżący uznaje sytuację, gdy w następstwie wydania prawomocnego wyroku Sądu Pracy następuje powierzenie obowiązków dyrektora poprzez wydanie zarządzenia o powołaniu, a następnie będący podstawą prawną zarządzenia wyrok Sądu Pracy traci prawomocność – a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze odnośnie przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, których naruszenie zarzuca skarżący, zwrócić należy uwagę, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.

Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów np. k.p.a. czy innych ustaw zawierających kompetencje organów administracyjnych do określonego działania, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie określonych przepisów skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

Po drugie, pomimo podniesionej podstawy naruszenia prawa materialnego, przywołane zostało naruszenie przepisów postępowania: art.6 i art.8 k.p.a. oraz art.91 ust.1 i art.92 ustawy o samorządzie gminnym.

Po trzecie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżący zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.7, art.8, k.p.a. oraz art.91 ust.1 i art.92 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 151 p.p.s.a. W tym kontekście stwierdzić należy, że w postępowaniu nadzorczym, które jest szczególnym rodzajem postępowania, odrębnym od postępowania jurysdykcyjnego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nawet przyjmując, że powołane naruszenie art.6 i 8 k.p.a. odwołuje się do pewnych ogólnych zasad postępowania administracji publicznej in genere, to stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji działały na podstawie obowiązującego prawa, w pełni przestrzegając zasady praworządności, a wydany akt nadzoru zaakceptowany przez zaskarżony wyrok I instancji, przywracając stan zgodny z prawem realizował zasadę pogłębiania zaufania (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie) uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art.91 ust.1 i art.92 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro organ samorządu terytorialnego (Burmistrz Gminy B.) wydał akt (zarządzenie) sprzeczne z prawem to jest ono nieważne zgodnie z brzmieniem art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a art.92 przewiduje z mocy prawa wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia, którego nieważność została stwierdzona przez organ nadzoru. Trudno zatem zarzucić organowi nadzoru naruszenie art.92 ustawy o samorządzie gminnym, skro przewidziany w nim skutek ma miejsce z mocy prawa. W kontekście tych zarzutów i zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, należy także jednoznacznie stwierdzić, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie budzi wątpliwości kompetencja organów nadzoru do badania zarządzeń o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. a tym samym kognicja sądów w tym zakresie.

Zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, podejmowane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 u.s.o. ma charakter władczy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej.

Zarządzenie jako akt o administracyjnoprawnym charakterze podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy i to niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem. Zatem zarzuty strony skarżącej kasacyjnie odnośnie dopuszczalności badania przez organ nadzoru zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie nadzoru, a to z uwagi na "pracowniczy charakter zatrudnienia dyrektora szkoły oraz fakt, iż wszelkie roszczenia z tym zatrudnieniem związane (...) mają charakter pracowniczy" są nieuzasadnione. Kwestie te rozważył i prawidłowo wytłumaczył w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji.

Po czwarte rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organ nadzoru i Sąd I instancji jest prawidłowa. "Przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art.38 ust.1 pkt 2 u.o s.o., są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (np. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego zarządzenia).

Tymczasem art.38 ust.1 pkt 2 u.o s.o., ze względu na charakter i konsekwencje z niego wynikające, musi być stosowany wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", który to zwrot należy interpretować przy zastosowaniu metody wykładni zawężającej (interpretatio restrictiva). Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami związanymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia. Zatem wszelkie akty niweczące te gwarancje muszą być szczególnie i rygorystycznie traktowane. O wystąpieniu takich przypadków można więc mówić tylko wówczas, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły, powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych lub stanowiłoby zagrożenie dla interesu publicznego. Przy czym z uwagi na dyskrecjonalne ujęcie uprawnień organu prowadzącego szkołę, zarządzenie takie powinno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano okoliczności, które zdaniem organu miały stanowić podstawę odwołania uczestniczki ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że nie obligowały one do zastosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W szczególności okolicznością taką nie jest, podawany jako główna przyczyna odwołania B. M. W. ze stanowiska dyrektora, uchylenie wyroku Sądu Rejonowego w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2014r. orzekającego o obowiązku złożenia oświadczenia woli o powierzeniu B. M. W. stanowiska dyrektora szkoły na okres pięciu lat szkolnych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji eliminacja wyroku nastąpiła w drodze uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności. Postępowanie sądowe przed sądem powszechnym będzie nadal prowadzone i nie sposób przewidzieć rezultatu tego postępowania.

Również Mazowiecki Kurator Oświaty pismem z dnia [...].04.2016r. negatywnie zaopiniował odwołanie B. M. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. Opinia ta oczywiście nie jest wiążąca, lecz niepodobna jej pominąć w badaniu całokształtu okoliczności sprawy.

Dodać także należy, iż wbrew twierdzeniu zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarządzenie o powołaniu, czy też o odwołaniu dyrektora szkoły nie jest aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.