Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1708/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. T. na uchwałę Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 22 grudnia 2014 r., nr II/13/2014 w przedmiocie zaliczenia drogi Książ Wielki – Pod Sobote do kategorii dróg gminnych i ustaleniu jej przebiegu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały do kategorii dróg gminnych zaliczono drogę Książ Wielki – Pod Sobote o nr ewid. działek 965/2 i 458/1.
Pismem z dnia 22 listopada 2015 r. M. T. wniósł skargę na powyższą uchwałę. Skarżący podniósł, że wymienione w zaskarżonej uchwale działki 965/2 i 458/1 nie stanowią własności Gminy lecz są własnością Skarbu Państwa – Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że jest dzierżawcą gospodarstwa [...] położonego w Książu Wielkim na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, zaś działka 965/2 stanowi część tego gospodarstwa. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż zmierza do przejęcia przez Gminę Książ Wielki własności nieruchomości, co do których przysługuje mu pierwszeństwo nabycia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę wskazał, że podstawową kwestią w sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego skargi. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Sądu I instancji podkreślił, że uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Przedmiotowa uchwała w części, w której odnosi się do działki nr 965/2 dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i nadając jej status drogi gminnej wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a skoro tak, to narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z powyższego wynika zatem, że uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych może zaskarżyć do sądu administracyjnego tylko właściciel nieruchomości zaliczonej do drogi gminnej. Skargę w niniejszej sprawie wniósł M. T., który nie jest właścicielem działki nr 965/2, lecz jej dzierżawcą. Zgodnie z treścią art. 693 § 1 k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Oznacza to, że dzierżawca ma jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z rzeczy. Nie jest on natomiast uprawniony do zaskarżenia uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej.
W ocenie Sądu interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie można również upatrywać w przysługującym mu prawie pierwokupu. Uprawnienie skarżącego zaktualizuje się bowiem dopiero w przypadku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Samo zastrzeżenie prawa pierwokupu nie stwarza zresztą zobowiązania, nawet warunkowego, do przeniesienia własności. Powoduje jedynie powstanie po stronie osoby, na rzecz której pierwokup został zastrzeżony, uprawnienia o charakterze kształtującym, dającego pierwszeństwo nabycia własności określonej rzeczy, w razie gdyby właściciel powziął decyzję o jej sprzedaży. Po stronie zobowiązanego z tytułu pierwokupu powstaje obowiązek respektowania istniejącego uprawnienia. Wyraża się to w nałożeniu na podmiot zobowiązany obowiązku zawiadomienia uprawnionego o treści umowy sprzedaży zawartej z osobą trzecią (art. 598 § 1 k.c.). Naruszenie tego obowiązku pozostaje, co do zasady, bez wpływu na skuteczność rozporządzenia rzeczą przez zobowiązanego – własność przechodzi na osobę trzecią. Zobowiązany może jedynie odpowiadać za uszczerbek, jaki poniosła osoba uprawniona (art. 599 § 1 k.c.).
Wobec brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. T., zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi wobec błędnego uznania, że jest ona niedopuszczalna ze względów na niewskazanie interesu prawnego skarżącego;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 15 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3, 4, 10 oraz w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak przyjęcia, że z powołanego przepisu nie wynika dla skarżącego interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Książu Wielkim, gdy z powołanych przepisów ten interes wynika;
- b) art. 29 w zw. z art. 24 ust. 5c ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez bezzasadne przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika, podlegające prawnej ochronie, uprawnienie skarżącego do pierwszeństwa nabycia nieruchomości wskazanych w zaskarżonej uchwale, jak też, że nie doznało ono ograniczenia w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, co spowoduje możliwość nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz strony przeciwnej;
- c) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez uznanie, jak też pominięcie, że podstawą do skarżenia jest także naruszenie uprawnienia skarżącego, w szczególności uprawnienia do pierwszeństwa nabycia nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Książu Wielkim wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), który stanowi samodzielną podstawę do zaskarżenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569).
Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje więc podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.
Podkreślić należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest takiego związku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest bowiem regulacja uprawnień lub obowiązków jednostki. Uchwała Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 22 grudnia 2014 r. nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła skarżącego prawa.
Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie sam fakt dzierżawy gospodarstwa [...] położonego w Książu Wielkim na mocy umowy dzierżawy nieruchomości rolnej z dnia 9 maja 2002 r. zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa i prowadzenie działalności gospodarczej nie oznacza, że zaskarżona uchwała dotycząca zaliczenia do odpowiedniej kategorii dróg publicznych narusza interes prawny (a nie faktyczny) skarżącego chroniony konkretną normą prawa materialnego.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014 ze zm.), na którego naruszenie powołał się M. T., przewiduje prawo pierwszeństwa dzierżawcy w zakupie nieruchomości. Stanowi on, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, z zastrzeżeniem art. 17a ust. 1, art. 17b ust. 4 i art. 42, przysługuje dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat. Uprawnienie to powstaje więc w razie zbywania nieruchomości należących do Zasobu. Zbycie nieruchomości wchodzących w skład Zasobu, jak wynika z art. 24 ustawy, jest jednym ze sposobów gospodarowania tym Zasobem. Nieruchomości Zasobu mogą być także oddawane na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym, wnoszone do spółki, oddawane na czas oznaczony administratorowi, przekazywane w zarząd, zamieniane, odłogowane, przekazywane nieodpłatnie Lasom Państwowym lub jednostkom samorządu terytorialnego.
Wybór sposobu gospodarowania nieruchomością Zasobu pozostawiony został Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powstanie prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, zależy zatem od tego czy Agencja wybierając sposób gospodarowania nieruchomością Zasobu, zdecyduje się na jej sprzedaż. Czy taką decyzję podejmie zależy od innych czynników faktycznych. Legitymacji skargowej nie stwarza natomiast zamiar nabycia przez stronę takiej nieruchomości.
Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano wyżej, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3, 4, 10 oraz w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 ww. ustawy obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi dotyczy właściciela (dzierżawcy) gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne. Tym samym obowiązek zapobiegania degradacji gleb nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym całej kategorii gruntu rolnego, który jest zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 1 – 10 ustawy, a tylko wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1 użytki rolne i w pkt 8 grunty zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa. Obowiązek zapobiegania degradacji nie dotyczy kategorii gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 10. Podkreślić należy, że z uchwały nr 5/14/15 Zarządu Powiatu w Miechowie z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie wyrażenia opinii na temat zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg gminnych na terenie Książ Wielki wynika, że działki nr 965/2 i 458/1 stanowiły drogi wewnętrzne o nawierzchni tłuczniowej i gruntowej.
Nie stanowiły one zatem użytku rolnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący kasacyjnie ustaleń tych nie podważył. Wobec powyższego nie można przyjąć, że na podstawie powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na skarżącym kasacyjnie ciążył obowiązek ochrony tych gruntów, a tym samym, że M. T. wykazał interes prawny w kwestionowaniu uchwały Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 22 grudnia 2014 r.
Na marginesie wskazać należy, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie jest tożsame z pojęciem prawa pierwokupu. W uchwale z dnia 23 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 62/92, publ. OSNC 1992/12/214 Sąd Najwyższy stwierdził, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, przy czym konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób ją naruszający. Realizacja pierwszeństwa jest możliwa zatem wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Pierwszeństwo przyznane przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa nie jest roszczeniem, stwarza jedynie korzystną sytuację prawną określonych podmiotów, w przypadku ziszczenia się zdarzeń opisanych w art. 29 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Pierwszeństwo to aktualizuje się zatem w momencie ogłoszenia przez właściciela zamiaru zbycia nieruchomości. Warunkiem jego realizacji jest zaś zgłoszenie w określonym terminie wniosku o nabycie nieruchomości i złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na cenę ustaloną zgodnie z przepisami. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zaktualizowania się pierwszeństwa w taki sposób, gdyż nie można stwierdzić, aby Agencja reprezentująca Skarb Państwa ogłosiła zamiar zbycia dzierżawionych przez skarżącego nieruchomości.
Uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie polegające na stwierdzeniu, że skarżącemu przysługiwało będzie prawo pierwokupu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.