Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 70/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G.M. i A.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013r. Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], wystąpiła do Starosty [...] o wywłaszczenie od G.M. i A.M. na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna pod budowę drogi publicznej.
Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] marca 2015r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy wskazanej we wniosku nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny, brak zgody właścicieli na dobrowolne zbycie nieruchomości, czyni wywłaszczenie zasadnym. Jednocześnie w decyzji ustalił odszkodowanie na rzecz: G. M. w wysokości 36 213,03 zł za przysługujący jej udział 122/192 części oraz A. M. w wysokości 20 777,97zł za udział 70/192 części. Do zapłaty zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia tj. Gminę.
Od powyższej decyzji G.M. i A.M. złożyły odwołanie, w którym zarzuciły naruszenie:
- - art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej ugn), polegające na braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż pozbawienie ich praw do przedmiotowej nieruchomości, przez co ich zdaniem nie została spełniona przesłanka wywłaszczenia nieruchomości,
- - art. 114 ust. 1 w zw. z ust. 2 ugn poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mimo braku uprzedniego przeprowadzenia rokowań;
- - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy,
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na odmowie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2010r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż dopełniony został obowiązek w zakresie przeprowadzenia rokowań, czego dowodem są pisma ofertowe kierowane do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz notatki służbowe ze spotkań podczas których współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej zbycie. Co prawda Gmina nie przedstawiła konkretnej ceny za nabycie nieruchomości, niemniej kilkakrotnie podejmowała próby kontaktu ze współwłaścicielkami celem prowadzenia negocjacji, które spotkały się ze stanowczym ich sprzeciwem. Starosta wyznaczył termin dwu miesięcy na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz Gminy. Po bezskutecznym upływie tego terminu, zasadnym było wszczęcie postępowania o wywłaszczenie. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: 5 KDD o przeznaczeniu podstawowym - pod drogę publiczną klasy ulicy dojazdowej i przeznaczeniu uzupełniającym pod budowle infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, zatoki postojowe i parkingi, chodniki piesze, ścieżki rowerowe, zieleń urządzoną; oraz 3 KDL o przeznaczeniu podstawowym pod drogę publiczną klasy ulicy lokalnej i przeznaczeniu uzupełniającym - pod budowle infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, zatoki postojowe i parkingi, chodniki piesze, ścieżki rowerowe, zieleń urządzoną.
Zgodnie z art. 6 pkt 1 i 3 ugn wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, stanowi cel publiczny. Dokonał również oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalonego odszkodowania uznając, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Wskazał, że dla realizacji celu - budowy drogi publicznej konieczne jest pozyskanie przez Gminę prawa własności do nieruchomości, skoro niemożliwe było to w drodze umowy, to konieczne stało się wywłaszczenie prawa. Wskazał, że zawieszenie postępowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, zwracając przy tym uwagę, że wyrokiem z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SA/G1 326/15 WSA w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez A.M. i G.M. na tę uchwałę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły G.M. i A.M. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art.112 ust. 3 i art.114 ust.1 i 2 ugn, przez nie podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób oraz wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pomimo nie przeprowadzenia rokowań. Nadto zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, 9 i 11 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia wysokości odszkodowania.
Instytucja wywłaszczenia nieruchomości szczegółowo uregulowana została w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości", Dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 585 i 1322), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jest ona instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Szczególny charakter przedmiotu orzekania w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości skutkuje tym, że organy administracji publicznej w toczącym się postępowaniu zobowiązane są dowieść wystąpienia wszystkich określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o pozbawieniu albo ograniczeniu praw do nieruchomości.
Podjęta w sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] nieruchomości, oznaczonej jako działki o nr [...] i [...], została wydana zgodnie z zachowaniem procedury określonej w cyt. ustawie.
Wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 ugn, który stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z art. 6 ugn celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1).
Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym pod drogę publiczną (5 KDD i 3 KDL). Działki nr [...] i [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego mogą być przeznaczona na cele publiczne a takim celem niewątpliwie zgodnie z art. 6 ugn jest droga publiczna.
Ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] zatwierdzono dokonany na wniosek T. i G. M. podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], między innymi na działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Sposób wydzielenia działek o nr [...] i [...] wskazuje na ich późniejsze przeznaczenie przyjęte w planie miejscowym, jako działek przeznaczonych pod budowę drogi, o czym świadczy między innymi kształt i usytuowanie.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut, z którego wynika, że organ nie ustalił, czy przedmiotowy cel publiczny mógł zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie skarżących własności ich nieruchomości. Art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami (winno być art. 112 ust. 2 ugn) stanowi, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu - w przedmiotowej sprawie - prawa własności. Ograniczenie prawa własności może dotyczyć całości praw właścicielskich, czyli prawa posiadania, prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz prawa rozporządzania rzeczą. W praktyce jednak ograniczenie prawa własności może dotyczyć jedynie sfery prawa do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem np. w takim zakresie, w jakim jest to uregulowane w art. 124-125 ugn. Ograniczenie praw właściciela w dwóch pozostałych jego uprawnieniach, czyli prawa posiadania oraz prawa rozporządzania rzeczą, prowadziłoby do naruszenia istoty prawa własności, ponieważ godziłoby one w podstawowe uprawnienia właściciela w taki sposób, że uniemożliwiałyby mu posiadanie i rozporządzanie rzeczą.
Wówczas takie prawo własności stałoby się de facto prawem pozornym bo pozbawionym normatywnej treści prawem podmiotowym. W istocie prowadziłoby to do powstania swoistego "gołego prawa" (nudum ius), które stałoby się prawem bezprzedmiotowym i w praktyce pozbawionym wartości majątkowej (wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02, publ. OTK ZU 7/2002, poz. 97). Budowa na przedmiotowych działkach drogi publicznej wymaga ograniczenia zarówno prawa posiadania, jak i prawa korzystania oraz prawa do rozporządzania przez właściciela przedmiotową działką. Cel ten nie może zostać osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie realizacja celu publicznego wymaga odjęcia skarżącym w całości posiadanego prawa własności, czyli wywłaszczenia. Dla budowy drogi publicznej konieczne jest pozyskanie przez Gminę prawa własności nieruchomości, ponieważ nie było to możliwe w drodze umowy, konieczne stało się wywłaszczenie prawa.
Jak wykazał organ I instancji wielokrotnie zwracał się do właścicieli nieruchomości z propozycją zakupu należącej do nich nieruchomości, spotkał się z kategoryczną odmową sprzedaży. Właściciele nieruchomości wykluczali całkowicie możliwość sprzedaży działek o czym świadczy treść pisma z dnia 27 sierpnia 2013 r., jak również fakt, że nie stawiali się na wyznaczane przez organ terminy w sprawie podjęcia rokowań o wykup nieruchomości. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ w pismach kierowanych do skarżących nie wskazał kwoty wykupu nieruchomości. Rokowania zmierzające do umownego i dobrowolnego pozyskania nieruchomości skarżących, przez Burmistrza dla realizacji inwestycji celu publicznego, nie przyniosły rezultatu, stąd wystąpiła konieczność zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego.
Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji obu instancji wskazuje, iż w sprawie nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 września 2014 r. prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, organy zgromadziły wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, następnie dokonały jego należytej oceny dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gl 70/16 wywiodły G.M. i A.M., reprezentowane przez adw. M.L., które zaskarżyły wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 112 ust. 3 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że cel publiczny w postaci budowy dróg publicznych, w rozumieniu przywołanych przepisów nie wymaga "urealnienia" przez wnioskodawcę ubiegającego się o wywłaszczenie poprzez przedstawienie dokumentów świadczących o konkretności zamierzenia inwestycyjnego, które ma być w niedługim czasie realizowane na nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie, a wystarczającym dla wywłaszczenia jest samo przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na ten cel;
- 2. art. 114 ust. 1 i 2 ugn poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że rokowania poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego nie nakładają na organ wykonawczy tej jednostki przedstawienia właścicielowi/właścicielom nieruchomości szczegółowych proponowanych warunków nabycia od nich tej nieruchomości w tym jej ceny, warunków zapłaty oraz terminu wywłaszczenia, lecz mogą sprowadzać się wyłącznie do wystąpienia do właściciela z ogólnym pismem bez skonkretyzowania proponowanych warunków ewentualnej umowy;
względnie naruszenie:
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia;
- 4. art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w sposób wszechstronny przyczyn i okoliczności, które spowodowały, że Sąd uznał, że organy administracji publicznej dokonały właściwej i pełnej oceny dowodów w kontekście braku możliwości zrealizowania celu publicznego bez wywłaszczenia skarżących, w szczególności wobec zagwarantowanego dla mieszkańców dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...].
Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez częściowe zwolnienie od kosztów postępowania w zakresie całości opłaty od niniejszej skargi kasacyjnej oraz uwzględnienie argumentów i wniosków powołanych w uzasadnieniu niniejszej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię należy wskazać, iż błędna wykładnia przepisu prawa przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14).
Celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla. tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego.
Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02.
OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.
Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia (por. uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13). Stąd też wobec jednoznaczności zarówno art. 136 ust. 3 ugn, jak i art. 216 ust. 1 i 2 ugn.
Powołany w skardze kasacyjnej art. 112 ust. 3 ugn wprowadza generalną zasadę, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Taką formą będzie więc ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości, czego zresztą Sąd I instancji nie zanegował. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wypływają określone konsekwencje. Przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być wykładane rozszerzająco (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarcze nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 r. s. 393) Sąd I instancji nie dopuścił się więc naruszenia ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię.
Oprócz więc określenia dla danego obszaru przeznaczenia lub lokalizacji celu publicznego (...), dopuszczalność wywłaszczenia musi być oceniana przez pryzmat niemożliwości osiągnięcia celu publicznego bez zastosowania wywłaszczenia, jako władczej formy ingerencji w prawa rzeczowe. Niemożliwość ta polega przede wszystkim na takim sposobie korzystania z nieruchomości, jako wynikającym z realizacji celu publicznego, który to sposób korzystania z nieruchomości, niweczy ustawowo określaną w art. 140 KC treść wykonywania własności, jako korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób.
Realizacja celu publicznego, określonego w art. 6 ugn, polega więc na korzystaniu z nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowego właściciela i w tym należy upatrywać niezbędność zastosowania wywłaszczenia (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2015 s. 678).
Wywłaszczenie to ostatnia w kolejności, ale skuteczna, metoda pozyskiwania nieruchomości dla zrealizowania na niej celu publicznego (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2015 s. 679).
Z definicji wywłaszczenia, zawartej w art. 112 ust. 3 wynika, że warunkiem przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego jest m.in. niemożność nabycia nieruchomości w drodze umowy. Skoro tak, to przesłanka ta powinna być udokumentowana i uzewnętrzniona. Dlatego też ustawodawca w art 113 ust. 1 zobowiązuje starostę do przeprowadzenia rokowań (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarcze nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 r. s. 401).
Przez rokowania należy niewątpliwie rozumieć wszelkie legalne (zgodne z prawem) czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. W ustawie brak jest bliższych wskazówek dotyczących rokowań, wobec czego należy sięgnąć do innych aktów posługujących się tym terminem. Tak też rozwiązano ten problem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Istotę zagadnienia oddaje wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r., SA/Rz 426/01 (niepublikowany), którego teza ma następujące brzmienie: " Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. NR 46, poz. 543) nie definiuje pojęcia rokowań. W tym celu należy sięgnąć do kodeksu cywilnego, gdzie w jego art. 71 i 72 używane jest to pojęcie. Rokowania (pertraktacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia naturalia i accidentalia negotii). Zawarcie umowy następuje wtedy, gdy strony osiągają porozumienie co do wszystkich składników umowy".
Jeżeli wynikiem rokowań ma być doprowadzenie do zawarcia umowy i nabycie prawa własności nieruchomości, to swoboda umów nie wyłącza tu zarówno możliwości zawarcia umowy sprzedaży, jak i umowy zamiany. Z tego też względu zdanie ostatnie art. 114 ust. 1 stanowi, że w trakcie rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Nie jest to jednak nieruchomość zamienna, o której mowa w art. 13 ust.
1. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia, a następnie podjęcie rokowań. Przystąpienie do rokowań przez właściwy organ jest jego ustawowym obowiązkiem. Takiego obowiązku nie ma po stronie właściciela nieruchomości, która ma być wywłaszczona. Jeżeli zatem brak będzie zamiaru bądź zgody na rokowania po stronie właściciela nieruchomości, to niezbędne będzie wyznaczenie terminu do zawarcia umowy. Niedochowanie wymagania podjęcia rokowań stanowi oczywiste naruszenie postanowień ustawy, a to może prowadzić do oceny, że wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe jest dotknięte wadą nieważności (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarcze nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 r. s. 401-402).
Z akt administracyjnych zebranych w niniejszej sprawie wynika, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] pismem z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...] poinformował skarżące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Z pisma tego wynika również, że w trakcie podejmowanych przez Gminę prób nabycia przedmiotowej nieruchomości właścicielki wyrażały sprzeciw wobec budowy drogi na tym gruncie i nie wyrażały zgody na jego sprzedaż na rzecz Gminy. Jak wynika z dalszej treści Gmina nie przedstawiła konkretnej ceny za jej nabycie, jednak kilkukrotnie podejmowała próby kontaktu ze współwłaścicielkami celem prowadzenia negocjacji, które spotkały się ze stanowczym ich sprzeciwem.
Mając na względzie fakt, że polubowne załatwienie sprawy może nastąpić na każdym etapie postępowania przed wydaniem ostatecznej decyzji, [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował zarówno Gminę [...], jak i skarżące o możliwości podjęcia działań w terminie do 30 sierpnia 2015 r. zmierzających do zawarcia umowy, z przedstawieniem sobie nawzajem warunków jej zawarcia. Strony jednocześnie zostały poinformowane, że w przeciwnym razie zostanie przez Wojewodę [...] wydana w niniejszej sprawie decyzja.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr [...] Gmina [...] wystąpiła do skarżących o zaakceptowanie propozycji zawarcia dobrowolnej umowy przeniesienia własności nieruchomości. Gmina wyznaczyła 14-dniowy termin do stawienia się w urzędzie celem ustalenia warunków. Jednocześnie zadeklarowała, że jest w stanie nabyć przedmiotową nieruchomość za cenę odpowiadająca wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].
Skarżące nie zadeklarowały chęci polubownego rozwiązania sporu. Jednoznacznie wynika to z pisma znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy z dnia 9 września 2015 r., w którym Burmistrz [...] informuje, że nie doszło do polubownego załatwienia sprawy. Wskazuje również, że skarżąca G.M. odebrała pismo dotyczące propozycji zawarcia dobrowolnej umowy przeniesienia własności działek w dniu 12 sierpnia 2015 r., skarżąca A.M. nie podjęła pisma w związku z czym zostało zwrócone do nadawcy w dniu 26 sierpnia 2015 r., zaś potwierdzenie odbioru ww. pisma przez pełnomocnika skarżących nie wpłynęło do urzędu do dnia 9 września 2015 r.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tym samym w sposób należyty zostały spełnione wymogi art. 141 § 4 ppsa. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 ppsa jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Raz jeszcze podkreślić należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.