Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., II SAB/Lu 489/14 oddalił skargę P. G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w C. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wniosek z 7 października 2014 r. został złożony na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a więc dotyczył informacji prasowej. Z żądaniem udzielenia takiej informacji może wystąpić tylko "prasa", która – zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – obejmuje zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Osobami takimi są dziennikarze, redaktorzy i redaktorzy naczelni (art. 7 ust. 2 pkt 5 – 7). Ustawa w art. 7 ust. 2 pkt 5 określa, że dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2013 r., I OSK 3126/12 stwierdził przy tym, że "dla redakcji pracownikami, w rozumieniu art. 35 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", będą dziennikarze, których teksty redakcja publikuje, niezależnie od tego, czy są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy pracują dla niej na podstawie umów o dzieło czy zleceń". Sąd wyjaśnił bowiem, że "redaktor naczelny, jako osoba mająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji, reprezentuje ją w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że może on także umocować do działania w swym imieniu osobę fizyczną wykonującą zawód dziennikarza, którego teksty redakcja publikuje". Z powyższego wynika, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie informacji prasowej możliwe jest wyłącznie przez dziennikarza, który jest zatrudniony przez właściwą redakcję na podstawie umowy o pracę bądź umowy cywilnoprawnej, z której wynika upoważnienie do działania w imieniu prasy.
W sprawie niniejszej z wnioskiem o udostępnienie informacji prasowej wystąpił natomiast K. M., który pomimo wezwania przez organ, nie wykazał, by z redakcją dziennika "Ł." łączyła go jakakolwiek umowa zobowiązująca do wykonywania czynności dziennikarskich na rzecz tego dziennika, w tym do występowania w imieniu tego dziennika z wnioskami o udzielenie informacji prasowej. Również redaktor naczelny tego dziennika – skarżący P. G. w toku postępowania przed Sądem, nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających, że K. M. jest umocowany do działania na rzecz dziennika "Ł.".
W sytuacji występującej w sprawie brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wniosek z 7 października 2014 r. o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić w ustawowy sposób, a w konsekwencji organowi nie można zarzucić bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje odpowiednich działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz.87).
Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje zaś kwestia ewentualnej bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu tego wniosku w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, dalej "u.d.i.p."), jako pochodzącego nie od prasy, lecz od osoby fizycznej, o ile organ uznałby, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P. G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w C. w udzieleniu informacji publicznej ze względu na brak w ocenie Sądu podstaw do udzielenia takiej informacji prasie, podczas gdy istniały podstawy do uznania żądanych informacji za informacje publiczne, a ponadto nawet gdyby uznać, że wnioskowane informacje są wyłącznie informacjami prasowymi zapytanie pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, a zatem od podmiotu uprawnionego do uzyskania takiej informacji.
- II. prawa materialnego przez, a to:
- 1. art. 3a ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wnioskowana informacja mimo, iż pochodziła od prasy winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
- 2. art. 3a w zw. z art. 4 i art. 11 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za niezbędne w niniejszej sprawie żądanie przez organ udokumentowania faktu, iż wnioskodawca jest dziennikarzem i przedstawienia stosownego upoważnienia, podczas gdy uzyskanie takiej informacji było w niniejszym stanie faktycznym bez znaczenia, a ponadto z przesłanego wniosku jednoznacznie wynikało, że pochodził on od prasy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z argumentacją Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. WSA w Lublinie oparł swój wywód na argumentach, że skoro o informację wnioskowała prasa, to o jej udostępnienie mógł wnosić jedynie podmiot występujący w imieniu prasy. Skoro organ powziął wątpliwości, co do legitymacji wnioskodawcy K. M. do występowania w imieniu prasy, to w ocenie Sądu słusznie wezwał skarżącego do przedstawienia stosownych dokumentów.
Wniosek dziennikarza o przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014, jest zapytaniem o informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p. Dotyczył on bowiem działania podmiotu w ramach jego publicznoprawnych zadań (wyrok WSA w Kielcach II SAB/Ke 73/14). WSA w Lublinie ocenił to błędnie, pomijając przepisy u.d.i.p. Przyjmując zatem, że z żądaniem udzielenia informacji występowała prasa, żądana informacja stanowiła informację publiczną, a żądanie to skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należało rozważyć kolejną kwestię, a to – czy kwestionowany w skardze brak działania adresata wniosku o udostępnienie określonej tam informacji należy oceniać na gruncie wskazanego w tym wniosku art. 4 ust. 1 art. 11 ust. 1 ustawy czy też z uwzględnieniem przepisów u.d.i.p.
Mając na względzie treść art. 3a ustawy, a w którym określono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku, gdy o udzielenie informacji publicznej występuje prasa, a adresatem wniosku jest podmiot mieszczący się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy regulujące tryb dostępu do informacji publicznej. Jednak WSA dokonał w tym względzie błędnej wykładni ustawy i tym samym naruszył art. 3a ustawy.
Przedmiotem skargi jest bezczynność po stronie zobowiązanego do tego adresata wniosku. Podstawy wniesienia skargi stanowi więc przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt l-4a. W niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który przewiduje możliwość wniesienia skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów.
Sąd naruszył art. 3a ustawy w zw. z art. 4 ustawy i art. 11 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za niezbędne w niniejszej sprawie żądanie przez organ udokumentowania faktu, iż wnioskodawca jest dziennikarzem i przedstawienia stosownego upoważnienia. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Równocześnie zaś żaden przepis prawa nie nakazuje, żeby dziennikarz wnoszący na podstawie art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ust. l ustawy, tak jak zrobił to K. M. w swoim wniosku z 7 października 2014 r. o udzielenie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. w związku z art. 3a ustawy, był zobowiązany do przedstawienia dowodu wskazującego, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia i redakcji.
Wniosek dziennikarza posiadał logo i nagłówek dziennika "Ł." oraz wszystkie dane adresowe i numer KRS, wnioskodawca wskazał, że jest dziennikarzem tego dziennika, a jako jego podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy.
Prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz podmiotów pełniących funkcje publiczne. Ustawodawca formułując zasadę "prawa do informacji", wyznaczył podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok z 14 listopada 2003 r. II SAB 199/03 oraz wyrok z 7 grudnia 2010 r. I OSK 1774/10). Przepisy u.d.i.p., nie uzależniają rozpoznania wniosku od przedstawienia dokumentów potwierdzających status osoby, która domaga się udzielenia określonej informacji publicznej.
Skoro przepis art. 3a ustawy w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to traktowanie dziennikarza występującego o udzielenie informacji publicznej bardziej rygorystycznie niż każdego innego podmiotu korzystającego z uprawnienia przewidzianego w art. 61 Konstytucji jest nieuzasadnione. Nieuzasadnione jest zatem żądanie od dziennikarza K. M. upoważnienia do działania w imieniu dziennika "Ł." (por. wyrok II SAB/Ke 73/14).
Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt l-4a p.p.s.a.. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje.
Postępowanie organu należy ocenić jako niewłaściwe, bo domaganie się potwierdzenia faktu, że z wnioskiem występuje prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, było w okolicznościach faktycznych kwestią bez znaczenia. Żądanie wylegitymowania się osoby podającej się za prasę uzasadnione może być w przypadku udzielania informacji w trybie art. 4 ustawy, a w niniejszej sprawie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p., jak tego wymaga art. 3a ustawy. Organ jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a wniosek z 7 października 2014 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej związanej bezpośrednio z jego działalnością.
Zatem, domaganie się potwierdzenia, iż z wnioskiem zwraca się prasa, było zbędne, a organ winien był w terminie określonym przez art. 13 ust. l u.d.i.p. zająć stanowisko wobec wniosku K. M. (wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2014 r. II SAB/Kr 374/14).
Ewentualne wątpliwości Organu co do tego, czy K. M. występował w imieniu własnym, czy jako dziennikarz dziennika "Ł.", rozwiewało złożenie przez redaktora naczelnego dziennika "Ł." skargi do WSA. Od tego momentu, dla organu powinno być jednoznacznym, że wniosek o informację z dnia 7 października 2014 r. składał dziennikarz. W sprawach skargi na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2014 sygn. akt. II SAB/Kr 267/14), a nie stan z dnia złożenia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.
Rozważając niniejszą sprawę należy wyjść od treści podania z 7 października 2014 r., wniesionego przez K. M. do Zarządu Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w C. Wynika z niego jednoznacznie, że wnoszący podanie a) powołał się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego, b) wniósł o udzielenie mu informacji, c) poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014. Z treści tego podania wynika jednoznacznie, że wnoszący o udzielenie informacji: a) określił tryb jej udzielenia jako tryb właściwy dla udzielania informacji prasowej i b) żądał informacji wynikających z protokołów i uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014. Oznacza to, że K. M. nie sprecyzował, czy jego podanie dotyczy informacji publicznej, czy informacji, która nie ma takiego charakteru, czy tez obu rodzajów informacji.
W takim przypadku organ zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość udzielenia informacji w trybie regulowanym przez prawo prasowe (czego próbę Zarząd Okręgowy PZŁ w C. podjął), a dopiero później przedmiotem postępowania wyjaśniającego można uczynić ustalenie, czy wnoszącemu podanie chodziło również o udzielenie informacji publicznej. Należy bowiem pamiętać, że Polski Związek Łowiecki jest organizacją społeczną, która przede wszystkim wykonuje zadania własne, a zadania Państwa jedynie w zakresie powierzonym mu ustawą z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) – por. wyroki NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1928/14 i I OSK 1974/14.
Zatem nie każda informacja będąca w posiadaniu organu PZŁ odnosi się do wykonywania przez ten Związek określonych w ustawie zadań publicznych, czy też gospodarowania mieniem publicznym, a tylko udostępnianie tego typu informacji następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skoro K. M., pomimo wezwania przez organ, nie wykazał, aby z redakcją dziennika "Ł." łączyła go jakakolwiek umowa zobowiązująca do wykonywania czynności dziennikarskich na rzecz tego dziennika, w tym do występowania w imieniu tego dziennika z wnioskami o udzielenie informacji prasowej, to jednocześnie uniemożliwił Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w C. ustalenie, jakiego rodzaju informacji dotyczyło podanie K. M. z 7 października 2014 r., a tym samym przejście – stosownie do art. 3a Prawa prasowego – na tryb udzielania informacji publicznej regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, jeżeli prasa występuje o udzielenie informacji, zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ma miejsce jedynie w odniesieniu do informacji publicznej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 3a Prawa prasowego należało uznać za bezzasadny.
Na podstawie danych zawartych w podaniu z 7 października 2014 r. nie można było ustalić, czy K. M. wniósł to podanie jako dziennikarz w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego i czy działał w imieniu prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Tym samym wezwanie do usunięcia tego braku było zasadne, co czyni zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego całkowicie chybionym.
Z kolei zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego należało uznać jako niemający usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania na tym etapie rozpoznania niniejszej sprawy (wezwanie do usunięcia braków podaniu z 7 października 2014 r.), trafnie zakwalifikowanej przez Sąd I instancji jako sprawy w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy (udzielenie profesjonalnie sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie) poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.