Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1324/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2163/11oddalił skargę B.P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zwalniającą funkcjonariusza celnego B.P. ze służby w Służbie Celnej. W uzasadnieniu decyzji podał, że Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) zwolnił B.P. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 8 grudnia 2010 r.

Wskazał, że na mocy decyzji z dnia 1 sierpnia 2008 r. nr 300000-KA-180-334/08 na okres od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 1 listopada 2008 r. została ona zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych, gdyż wszczęto przeciwko niej postępowanie karne o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Następnie kolejną decyzją z dnia 3 listopada 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. B.P. pozostawała zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 1 sierpnia 2008 r., czyli przez okres ponad 12 miesięcy, zawieszenie miało charakter ciągły i było związane z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem karnym, a przyczyna będąca podstawą zawieszenia nie ustala.

W związku z tym Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i uzasadnionym było podjęcie decyzji o zwolnieniu wyżej wymienionej ze Służby Celnej. Argumentując zasadność zwolnienia B.P. ze służby wskazał na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej wynikające z długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Prawidłowa i terminowa realizacja nałożonych na tą Służbę zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Przedstawił również sytuację kadrową w Urzędzie Celnym w Zamościu, w którym występują duże braki kadrowe związane z zawieszeniem funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, co w konsekwencji w przypadku wyżej wymienionej spowodowało blokadę etatu uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy.

Dodatkowo zwrócił uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą długotrwałego zawieszenia funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, w postaci obowiązku wypłacania im w tym okresie 50 % uposażenia.

Na skutek złożonego przez B.P. odwołania sprawę rozpoznawał Szef Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia podał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że okres dwunastomiesięcznego zawieszenia B.P., w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął. Przyczyną zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych było przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 kk. w zw. z art. 12 kk. w zw. z art. 65 § 1 kk.

Z pisma Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 7 września 2010 r. wynika, iż sprawa II K 479/10 dotycząca B.P. nie została zakończona. A zatem na dzień wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby przesłanki wymagane art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji były spełnione.

W ocenie organu drugiej instancji zaskarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje również podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej. Organ pierwszej instancji wykazał bowiem, że długotrwałe zawieszenie wyżej wymienionej w pełnieniu obowiązków służbowych, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienia w pracy w Izbie Celne w Białej Podlaskiej oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy.

Natomiast organ odwoławczy w tej mierze powołał się na ustalenia zawarte w protokole ze spotkania kadry kierowniczej w dniu 26 czerwca 2009 r., w którym podano, że sytuacja kadrowa w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej na dzień 17 czerwca 2009 r. wynosiła 1615 funkcjonariuszy, 76 osób w służbie cywilnej i 35 osób obsługi, w tym 121 funkcjonariuszy celnych zawieszonych i 343 funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. W szczególnie trudnym położeniu ze względu na obsadę etatową znajdował się Urząd Celny w Zamościu. Na liczbę 621 funkcjonariuszy celnych w tym Urzędzie 86 funkcjonariuszy zostało zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych. Z pisma Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu z dnia 30 sierpnia 2010 r. wynika, że braki kadrowe Oddziału Celnego w Dorohusku, czyli oddziału, w którym przed zawieszeniem pełniła służbę odwołująca, na koniec 2008 r. kształtowały się na poziomie od 2 do 5 etatów, natomiast w 2010 r. średnio na poziomie 10 etatów.

Istniejąca sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę, zaś w dalszej konsekwencji dezorganizację pracy i niemożność właściwego wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celną. Przepisy ustawy o Służby Celnej nie przewidują bowiem możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Zdaniem Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu pierwszej instancji. W sytuacji bowiem trwającego ponad 27 miesięcy zawieszenia B.P. w czynnościach służbowych oraz w zestawieniu z wykazanymi przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej problemami kadrowo-organizacyjnymi związanymi z niewykonywaniem przez nią obowiązków służbowych, dokonał on zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, że dalsze utrzymywanie jej w służbie byłoby w tej sytuacji niecelowe i sprzeczne z interesem służby.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy stwierdził, że nie miały one miejsca. Za niezasadny uznał zarzut pozbawienia odwołującej możliwości zapoznania się ze wszystkimi aktami sprawy oraz zarzut braku wyłączenia przez organ pierwszej instancji funkcjonariusza prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia odwołującej ze Służby Celnej. Nie dopatrzył się również wad decyzji określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. i nie stwierdził naruszenia art. 110 K.p.a.

Z powyższych względów Szef Służby Celnej uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej zgodnie z prawem, nie zawiera cech dowolności, przez co mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez:

1. a) błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 3 listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;
2. b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; ewentualnie:
3. c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej; wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez:
2. a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
3. b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,
4. c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt ‚"blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącej;
5. 2) art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności; organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;
6. 3) art. 130 § 1 i 2 oraz 108 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny sprawy. Zarzuciła, że decyzja o zwolnieniu jej ze służby została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego oraz jest sprzeczna z decyzją o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

W ocenie skarżącej organ zobowiązany był do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz zbadania kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia jej słusznego interesu oraz interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie pod rozwagę wzięto jedynie interes społeczny bez rozważenia interesu skarżącej.

Zdaniem skarżącej, skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, że w drodze poszanowania dla domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w Służbie Celnej.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeśli są podobne według określonego schematu.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W uzasadnieniu decyzji podał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Z treści powołanego przepisu wynika, że zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, które muszą wystąpić, aby było możliwe podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca decyzją z dnia 1 sierpnia 2008 r. została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Apelacyjną w Lublinie śledztwem, sygn. akt Ap V Ds. 12/09/Sw, w którym przedstawiono jej zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Następnie decyzją z dnia 3 listopada 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania karnego. W sprawie jest niesporne, że okres dwunastu miesięcy zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął oraz, że nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia, gdyż prowadzone wobec niej postępowanie karne nie zostało zakończone.

Sąd Rejonowy w Chełmie nie wyznaczył jeszcze terminu rozprawy w sprawie o sygn. akt II K 479/10. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Cywilnej uzasadniające zwolnienie skarżącej ze służby.

W sprawie należało jednak rozważyć, czy organ przy stosowaniu powyższego przepisu nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się takiego naruszenia. Szef Służby Celnej podał, iż rozważał interes skarżącej, to jednak wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyznał prymat interesowi społecznemu. Istotnym jest, że powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności. Organy celne przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie niezasadne. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej, okoliczność ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i była rozważana przez organ przy podejmowaniu decyzji w kontekście ochrony interesu społecznego.

Niewątpliwie, zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych prowadzi do faktycznej blokady etatu, powoduje konieczność dodatkowego obciążania pracą innych funkcjonariuszy i utrudnia realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył granic uznania administracyjnego. W przedstawionej sytuacji faktycznej związanej z pilnymi potrzebami kadrowymi, nie można skutecznie zakwestionować, stwierdzenia organu, że w takim przypadku, należało przyznać prymat interesowi społecznemu przed interesem skarżącej. Przejawiał się on w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżąca pełniła służbę, a przedłużająca się jej nieobecność spowodowana zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych dezorganizowała pracę w jednostce.

Zauważyć należy, iż obecnie wschodnia granica Polski, stanowi zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, co wydatnie wpływa na zwiększenie obowiązków Służby Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres obowiązków dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy służby celnej. Działania te polegają także na planowaniu i organizowaniu obowiązków służbowych w sposób wpływający na efektywne wykorzystanie etatów. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i uniemożliwiających w konsekwencji zatrudnienie na ich miejscach innych osób. Wymusza to ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy. Okoliczności te czynią bezpodstawnymi zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu oraz zarzut wydania decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zawieszeniu skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, co doprowadziło do pozostawania w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji uznał, że jest on niezasadny. Decyzje o zawieszeniu skarżącej zostały wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156, poz. 1641 z 2004 r.). Ostatni z powołanych ustępów art. 23 tej ustawy przewidywał możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wprawdzie ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, pośrednio wskazał na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia.

Z uwagi na różnorodność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" było w pełni uzasadnione. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwolił organom Służby Celnej na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego, jak i charakteru stawianego mu w tym postępowaniu zarzutu, aby mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych.

Wbrew twierdzeniom skargi istnieje ścisły związek pomiędzy zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych, a zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten, jak uprzednio wskazano, uzależnia zwolnienie ze służby od istnienia określonego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i braku ustąpienia przyczyny tego zawieszenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzje te się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie, wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby jest uwarunkowane istnieniem decyzji o zawieszeniu.

Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej (a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużania skarżącej zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego), jak i obecnie obowiązujące uregulowania ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Ustawodawca wprowadził w ten sposób możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej.

Świadczy to o potrzebie ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie stanowi zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Oznacza to, że przedmiotowa regulacja uwzględniła fakt, że zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej.

W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez organ wyroku z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) wyjaśnił, że chociaż umieszczenie w Konstytucji, pośród wolności i praw obywatelskich, przepisu dotyczącego domniemania niewinności może wprawdzie prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego, to jednak zasadniczą rolą zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w procesie karnym. W wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. SK 15/02 (OTK ZU 2003/9/A/103) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zamieszczenie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Przedmiotem niniejszej sprawy było zwolnienie skarżącej funkcjonariusza Służby Celnej w oparciu o przepis ustawy pragmatycznej, który w żadnym stopniu nie nawiązuje do winy funkcjonariusza jako przesłanki zwolnienia ze służby.

Organ celny słusznie zatem stwierdził, że zasada domniemania niewinności pozostawała poza zakresem ocen przyjętych w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby oraz poza zakresem sądowej kontroli wydanych w tej sprawie decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 108 K.p.a. Kwestia ta została bowiem odmiennie uregulowana w art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W myśl tego przepisu, wniesienie odwołania o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji, możliwe było zatem określenie przez organ daty zwolnienia ze służby jako daty otrzymania decyzji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ Służby Celnej mógł zwolnić skarżącą ze służby. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi znamion dowolności, a przytoczona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest wyczerpująca. Podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W działaniach organów, nie dopatrzono się uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.P. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. I. naruszenia prawa materialnego:
2. 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. 2004 Nr 156 poz. 1641 t.j. ze zm.) poprzez błędną wykładnię t.j.:
3. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,
4. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 19 listopada 2010r., nr 300000-IKAW-180-334/09 w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia 3 listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
5. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 27 lipca 2011r.nrSC6/0341/6/11/RKV/4003/10/KPJ nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
6. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1. art. 1 § i 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w tym:
8. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
9. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazując na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
10. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.
11. 2. art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i rozstrzyganie w treści decyzji o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w jej ocenie, w niniejszej sprawie, organy stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo że sytuacja skarżącej nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyn będącej podstawą zawieszenia.

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej w dniu 19 listopada 2010 r., podjął decyzję nr 300000-IKAW-180-334/09 o zwolnieniu skarżącej ze służby, wobec faktu, że prowadzone przeciwko niej postępowanie karne nadal jest w toku i nie można przewidzieć jego ostatecznego zakończenia. Wskazuje to na rażąco błędną wykładnię wskazanego przepisu. Podstawą prawną zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych był art. 23 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Jednakże, na mocy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej organ uznał sytuację skarżącej za wypadek szczególnie uzasadniony i przedłużył zawieszenie do czasu zakończenia postępowania karnego.

W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia skarżącej nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzja o zwolnieniu skarżącej ze służby, jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy decyzję niezgodną z prawem. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga - decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego.

Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej celem art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Skarżąca uzyskując decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, została poinformowana, że przez ten czas będzie otrzymywała połowę uposażenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia (gdy sprawa zakończy się dla niej korzystnie) może otrzymać wyrównanie. Oznacza to, że zwolnienie jej ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie jej prawa podmiotowe.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Stwierdził również, iż należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych przez tak długi czas. Pominął tym samym słuszny interes skarżącej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie również przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. W przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy K.p.a. (art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta nie została w inny sposób uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawiera w stosunku do art.130 § 2 K.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 k.p.a.) uregulowanie szczegółowe, tj. art. 188 ust. 4.

Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji ustala w decyzji, której nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, narusza tym samym zasadę, iż decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu (zob. wyr. NSA z 17 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 111/85, ONSA1985, Nr 1, poz. 21).

Skarżąca zarzuciła także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż w tej sprawie wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącej. W tym zakresie wskazała, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, że w drodze poszanowania dla zasady domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w służbie celnej. W tej sprawie organ kreował interes społeczny wskazując na kwestie finansowe i organizacyjne. Nie uwzględnił natomiast interesu skarżącej, który wynika z zasady domniemania niewinności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i. 77 § 1,80,107 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za nietrafny. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że obowiązkiem organów celnych w tej sprawie było jedynie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i wykazanie z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącej ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącą przepisach i prawidłowo przyjął, iż nie zostały one naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a. W świetle art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio:

1. 1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej,
2. 2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej- od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt 10 cyt. ustawy "a contrario" następuje z dniem doręczenia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Przepis art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zatem zastosowania. Podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 r.I OSK 941/05 Lex nr. 198271. Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art.23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przez błędną wykładnię wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącej podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009r. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr. 156, poz. 1641 ze zm. z 2004r.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. przedłużenie okresu zawieszenia.

W sprawie jest niesporne, iż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 1 sierpnia 2008 r. zawiesił skarżącą w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie kolejną decyzją z dnia 3 listopada 2008 r. przedłużył jej ten okres do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w Chełmie pismem z dnia 7 września 2010 r. poinformował, że sprawa karna B.P. nie została zakończona, nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niej postępowanie karne nie zostało zakończone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt.10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z powodu zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej.

W związku z powyższym, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego.

Wskazać należy, że postępowania przygotowawcze bądź karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takim przypadku organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 omawianej ustawy.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego była ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, ze organy celne wydając decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby nie naruszyły zasady określonej w art. 7 K.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym.

Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej." Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż organy celne wykazały dlaczego stwierdziły, że interes skarżącej nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącej w służbie z powodu zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w Zamościu w którym skarżąca miała pełnić obowiązki służbowe.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.