Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3071/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...] maja 1966 r., znak: [...] wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 2 215 m2 Zd. Nr [...], stanowiącą własność A. Z., J. G. i W. D. Pismem z [...] czerwca 1992 r. J. M., działająca jako spadkobierczyni J. G. oraz w imieniu A. Z. i D. W., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. Zawiadomieniem z [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w L., Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1966 r.
Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z [...] maja 1966 r., znak: [...].
Pismem z [...] października 2015 r. J. M. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Rozpatrując powyższy wniosek, Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.
Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej jako "ustawa z 12 marca 1958 r."). W sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. 2 215 m2, oznaczonej jako działka nr [...], było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. nr 18, poz. 117) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Natomiast zgodnie z art. 4 ww. ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary.
Jednocześnie ustawa stanowiła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4 ustawy), oraz że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na właściwym organie ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów.
Ponadto, zdaniem Ministra, prawidłowo wskazano w decyzji z [...] maja 2015 r., że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia przedmiotowej działki, każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycje – w świetle dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie, co potwierdza niezbędność i odpowiedniość przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachowała się decyzja lokalizacyjna potwierdzająca jej niezbędność. Niemniej jednak z innych dokumentów, w szczególności z oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wynika, że funkcjonowała ona w obrocie prawnym i została wydana [...] października 1962 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.
W oparciu o opinię geodezyjną z [...] grudnia 2014 r., opracowaną przez E. R. uprawnionego geodetę, organ ustalił, że wywłaszczona nieruchomość na ogólnym kierunkowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 1961 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną do użytku publicznego. Opinia została sporządzona na podstawie nadesłanych z Urzędu Miasta L. kopii ogólnego planu zabudowania m. L. z 1934 r., zatwierdzonego [...] kwietnia 1935 r., a także kopii planu kierunkowego z [...] kwietnia 1961 r.
W związku z powyższym Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia oraz niezbędności, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.
Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z Państwowego Biura Notarialnego w L. z [...] marca 1966 r., nr [...] wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A. Z., J. G. i W. D. Pismami z [...] kwietnia 1965 r. Zakłady [...] w budowie zwróciły się do A. Z., W. D. i J. G., współwłaścicieli nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. 2215 m2, z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości, wskazując termin do omówienia warunków umowy sprzedaży. Jak wynika z protokołów pertraktacji żaden z właścicieli nie stawił się w Zespole Adwokackim nr [...] w L. w celu podjęcia rokowań w sprawie zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Pozwala to stwierdzić, że przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały spełnione – wobec niepowodzenia rokowań sprawa została skierowana na drogę postępowania wywłaszczeniowego.
Zawiadomieniem z [...] października 1965 r., znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wyznaczonej na [...] listopada 1965 r. Zawiadomienie zostało odebrane przez współwłaścicieli [...] października 1965 r.
Organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby badane orzeczenie w części wywłaszczenia nieruchomości w L. przy ul. [...] o pow. 2 215 m2, oznaczonej jako działka nr [...], było dotknięte jedną z wad wymienionych z art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast odszkodowanie, zgodnie z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., ustalane było na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził wymaganą przepisami ustawy wywłaszczeniowej rozprawę.
Z protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] listopada 1965 r. wynika, że wzięli w niej udział A. Z., W. D. i J. G. Współwłaściciele stwierdzili, że są współwłaścicielami nieruchomości położonych przy ul. [...],[...],[...] i [...], i że na zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości brak było trwałych naniesień roślinnych, znajdowało się tam ogrodzenie z drutu kolczastego na słupkach drewnianych. Współwłaściciele nie zgodzili się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe, wskazując, że w taki sam sposób działka jest użytkowana przez nich. Ponadto wskazali, że odszkodowanie za ogrodzenie należy się J. G. Przewodniczący rozprawy zlecił oszacowanie ogrodzenia.
Biegły, choć nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie opinii biegłego Prezydium Rady Narodowej m. L., mgr J. S. Podstawą prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Stawka dla gruntu klasy I w strefie miejskiej okręgu I wynosiła 36 000 zł za hektar, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. nr 72, poz. 335). Zatem cena za metr kwadratowy wynosiła 3,60 zł.
Zgodnie z zaświadczeniami z Państwowego Biura Notarialnego w L. współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości posiadali inne grunty przy ul. [...],[...] i [...].
Biegły, wyliczając kwotę odszkodowania, zastosował powyższe przepisy, ustalając odszkodowanie za grunt w wysokości 7 974 zł (2 215 m2 x 3,60 zł = 7 974 zł). Taka właśnie kwota odszkodowania została przyznana orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. L. z [...] maja 1966 r. Zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji wskazują, że strony otrzymały orzeczenie. W aktach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na kwestionowanie przez współwłaścicieli wysokości odszkodowania, odwołanie nie zostało złożone.
Natomiast wyceny ogrodzenia i werandy dokonał mgr inż. M. K., rzeczoznawca Urzędu Spraw Wewnętrznych m. L. Wartość werandy oszacował na kwotę 1 020 zł, natomiast wartość ogrodzenia na kwotę 786 zł. Biegły dokonał szacunku werandy w oparciu o cennik dla szacowania budynków systemem szczegółowym, zaś parkan według zestawienia cen jednostkowych obowiązujących od 1 stycznia 1966 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. wniosła J. M. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - przepisów prawa procesowego:
- a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa mimo udowodnienia przez skarżącą `naruszenia prawa w postaci wydania decyzji administracyjnej jednoznacznie sprzecznej z treścią przepisów;
- b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz niedokonanie czynności dowodowych, sprawdzających wymaganą liczbę ludności, zamieszkującą w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia i nie tylko niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz także nierozpatrzenia tego materiału dowodowego w całości;
- c. art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące załatwieniem sprawy w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości automatycznie na niekorzyść wnioskodawczyni, nie odnosząc się do wszystkich przepisów, obowiązujących w chwili wywłaszczenia przy ocenie uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia o wywłaszczeniu, przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, mimo że materiał dowodowy, zebrany w sprawie i oceniany zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie potwierdza jednoznacznie tej okoliczności, wskazując w rzeczywistości na brak możliwości zastosowania wskazanych w uzasadnieniu przepisów poprzez niemożność rozpoczęcia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na nieprzydatność terenu na ten cel oraz brak jego niezbędności, a także poprzez błędne przyjęcie, że w świetle materiału dowodowego oraz zasad doświadczenia życiowego należało uznać, że nastąpiło prawidłowe poinformowanie współwłaścicieli o wywłaszczeniu nieruchomości w sytuacji, gdy zebrane w sprawie dowody uzasadniały odmienną ocenę;
- d. art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. przez niewystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nieudowodnienie doręczenia pisma z [...] kwietnia 1965 r., wystosowanego do A. Z., W. D. i J. G. przez Zakłady [...] w budowie ze względu na niestawiennictwo ww. osób w Zespole Adwokackim nr [...] w L. w celu podjęcia rokowań w sprawie zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości;
- e. art. 22 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. przez niewskazanie obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia o wywłaszczeniu, wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w L. [...] maja 1966 r.;
- - przepisów prawa materialnego:
- a. art. 4 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, w której nie było podstaw do ich zastosowania w szczególności z racji braku zamieszkania wymaganej części ludności w domach zamieszkania ogólnego, a przez to bezpodstawne wywłaszczenie nieruchomości;
- b. art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez błędne zastosowanie i uznanie wywłaszczenia za dopuszczalne z powodu niezbędności przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości na stworzenie ogródków działkowych nie może zostać zaliczone do urządzeń użyteczności publicznej.
Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty były uzasadnione.
Sąd wojewódzki przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego powinno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym – decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. z [...] maja 1966 r., znak: [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. 2 215 m2, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność A. Z., J. G. i W. D. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jak podkreślił Sąd, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Jednocześnie art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek [...] w budowie, czyli przez podmiot uprawniony – przedsiębiorstwo państwowe, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Jak wynika z decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego, wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych.
Stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej" (art. 1 ust. 4), przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła także, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4), oraz że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3), tj. obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Powyższe przepisy wskazują, że tworzenie pracowniczych ogrodów działkowych było zadaniem gminy. W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym organ ocenił decyzję wywłaszczeniową pod kątem spełnienia przesłanek z art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W ocenie Sądu, ocena ta została dokonana nieprawidłowo, gdyż to nie gmina była wnioskodawcą wywłaszczenia, a przedsiębiorstwo państwowe, na którym nie ciąży obowiązek realizacji zadań gminy. Skoro wnioskodawcą wywłaszczenia była [...] w budowie, to decyzję wywłaszczeniową należy ocenić pod kątem spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane są, w warunkach określonych w art. 6, zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin.
Zatem w przedmiotowej sprawie, to nie spełnienie przesłanek z art. 4, a spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, mógł świadczyć o obowiązku [...] w budowie podjęcia działań mających na celu zakładanie takich ogrodów. Z oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wynika, że w związku z budową nowej inwestycji państwowej, decyzją Prezydium Rady Narodowej m. L., Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] października 1962 r. lokalizacją objęta została również działka przy ul. [...] o powierzchni 2 215 m².
Zdaniem Sądu, organ musi więc ponownie dokonać oceny decyzji wywłaszczeniowej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
Sąd wojewódzki nie podzielił, natomiast, stanowiska skarżącej, że przeznaczenie nieruchomości na stworzenie ogródków działkowych nie może zostać zaliczone do urządzeń użyteczności publicznej. Z samej treści art. 1 ust. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej, co w połączeniu z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. pozwalało wywłaszczyć nieruchomość na taki cel, przy wykazaniu jej niezbędności.
Sąd nie zgodził się również ze skarżącą, że w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. przez niewystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na nieudowodnienie doręczenia pisma z [...] kwietnia 1965 r. wobec niestawiennictwa A. Z., W. D. i J. G. w Zespole Adwokackim nr [...] w L. w celu podjęcia rokowań w sprawie zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie 54 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Kompleksowa ocena materiału dowodowego w postaci m.in. kopii zawiadomień z [...] kwietnia 1965 r. oraz kopii protokołów sporządzonych [...] maja 1965 r. w sprawie pertraktacji ugodowych i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody pozwala na przyjęcie, że wymóg art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. został spełniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy powołany przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem wywłaszczenie nastąpiło na cel określony w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziła konieczność analizy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, podczas gdy organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku stosowania tego przepisu, zatem w postępowaniu nadzorczym organy również nie miały obowiązku jego analizy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel określony w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. należało ocenić przez pryzmat przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane były zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin, podczas gdy art. 3 nakazywał zbadanie przesłanki m.in. celu użyteczności publicznej.
Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie przywołanych zarzutów, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., znak: [...], a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W związku z informacją o śmierci uczestnika postępowania, Z. Z., Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1324/18, zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W związku z ustaleniem spadkobiercy ww. uczestnika postępowania (pismo z [...] maja 2021 r., k. 233), postanowieniem z 19 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.
Zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 1324/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.
Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1324/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.
Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1966 r., znak: [...], wydanego w postępowaniu zwykłym i korzystającego z przymiotu ostateczności.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym.
Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.
Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...] maja 1966 r., znak: [...] wywłaszczyło na wniosek [...] w budowie na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 2 215 m2 Zd. Nr [...], stanowiącą własność A. Z., J. G. i W. D. na urządzenie ogrodów działkowych.
Podstawą prawną orzeczenia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94).
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ustawa wywłaszczeniowa nie zawierała katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualne dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zatem badając prawidłowość orzeczenia wywłaszczeniowego, wydanego na podstawie tej ustawy, niezbędne jest odwołanie się do obowiązujących w dacie wydawania decyzji regulacji zawartych w innych ustawach. W niniejszej sprawie będzie to ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Stosownie do treści art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej.
W konsekwencji należy stwierdzić, że prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dla realizacji celu w postaci założenia pracowniczego ogrodu działkowego, wywłaszczenie było dopuszczalne.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej". Ta "niezbędność" z pewnością zachodziła wówczas, gdy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod pracowniczy ogród działkowy zgodnie z ustawą z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Zauważyć trzeba, że w 1966 r., tj. w dacie wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obowiązujące regulacje dotyczące planowania przestrzennego przewidywały, że plany regionalne stanowią podstawę opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o plany regionalne właściwe organy wydają decyzję o lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych. Decyzje te określają w sposób przybliżony miejsca wykonania inwestycji, a dla inwestycji liniowych - przebieg trasy (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47). Plany te określały kierunki wszechstronnego rozwoju gospodarczego i społecznego danego terenu, drogi i etapy ich realizacji, zasady rozmieszczenia sił wytwórczych i urządzeń usługowych, kształtowania sieci osadniczej i rozmieszczenia ludności oraz przeznaczenie terenów na oznaczone cele (art. 6 ust. 1 ww. ustawy).
Z kolei art. 31 tej ustawy przewidywał, że podstawą do podejmowania decyzji ustalających lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych były plany zagospodarowania przestrzennego. Zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. W myśl natomiast art. 40 ww. ustawy plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy.
Jak wskazano w opinii geodezyjnej z [...] grudnia 2014 r., opracowanej przez E. R., wywłaszczona nieruchomość na ogólnym kierunkowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 1961 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną do użytku publicznego. Opinia została sporządzona na podstawie nadesłanych z Urzędu Miasta L. kopii ogólnego planu zabudowania m. L. z 1934 r., zatwierdzonego [...] kwietnia 1935 r. a także kopii planu kierunkowego z [...] kwietnia 1961 r.
Decyzja lokalizacyjna potwierdzająca niezbędność nieruchomości dla wskazanego wyżej celu nie została odnaleziona, jednak z pism z [...] kwietnia 1965 r. kierowanych przez [...] w budowie do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na sprzedaż działki wynika, że decyzja lokalizacyjna została wydana, wskazano bowiem w tych pismach, że nieruchomość położona przy ul. [...] objęta jest decyzją z [...] października 1962 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.
Także z treści przeprowadzonej [...] listopada 1965 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że potwierdzono niezbędność omawianej nieruchomości dla wskazanego celu i w podanym rozmiarze. W rozprawie tej brali udział właściciele nieruchomości i przedstawiciel [...] w budowie. Co prawda wywłaszczani nie wyrazili zgody na wywłaszczenie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod urządzenie ogrodów działkowych, wskazując, że w taki sam sposób działka jest użytkowana przez nich. Nie kwestionowali natomiast niezbędności urządzenia ogrodów działkowych, wskazywaną przez wnioskodawcę wywłaszczenia.
W wyżej wskazanych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzi, w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sytuacja "niezbędności" nieruchomości na wskazany w orzeczeniu cel.
Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy.
Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych dotyczących wadliwości bądź prawidłowości wniosku [...] w budowie o wywłaszczenie ww. nieruchomości, zwłaszcza wobec jego nieodnalezienia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie natomiast okoliczności te mogłyby być podnoszone w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego."
O tym, że wniosek o wywłaszczenie został złożony przez [...] w budowie świadczy, m.in. treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz treść orzeczenia o wywłaszczeniu, przy czym norma prawna wywiedziona z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych upoważniała [...] w budowie do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie ww. nieruchomości. Skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2010 r., sygn. I OSK 1427/09, zgodnie z którym, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej, nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane.
Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. przez niewystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na nieudowodnienie doręczenia pisma z [...] kwietnia 1965 r. wobec niestawiennictwa A. Z., W. D. i J. G. w Zespole Adwokackim nr [...] w L. w celu podjęcia rokowań w sprawie zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości. Jak wskazał słusznie Sąd pierwszej instancji kompleksowa ocena materiału dowodowego w postaci m.in. kopii zawiadomień z [...] kwietnia 1965 r. oraz kopii protokołów sporządzonych [...] maja 1965 r. w sprawie pertraktacji ugodowych i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody pozwala na przyjęcie, że wymóg art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. został spełniony.
Na koniec wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76, słusznie zaznaczył, że stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny. Mimo zatem, że uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z [...] maja 1966 r., znak: [...] nie spełniało wymogów szczegółowości (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r.), to wada ta nie przemawiała za stwierdzeniem nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie sposób więc stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgromadzone w materiale dowodowym sprawy dokumenty pozwalają bowiem przyjąć, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie odbyło się zgodnie z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. Zatem zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych okazały się zasadne.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) jako 75% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.
W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.