Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1327/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 90/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącej z dnia 4 sierpnia 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Fundacja [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., przesłanym w formie elektronicznej, zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej, poprzez nadesłanie w formie dokumentu elektronicznego na podany adres e-mail kserokopii koncepcji zagospodarowania [...] rynku, wzmiankowanej podczas konferencji prasowej władz miasta w dniu [...] lipca 2016 r.

W dniu 9 sierpnia 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że przygotowywana koncepcja zagospodarowania [...] rynku jako materiał roboczy, nieposiadająca akceptacji Prezydenta Miasta jako wyrazu oświadczenia woli lub wiedzy organu administracji publicznej, nie stanowi dokumentu urzędowego, a tym samym nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."). Dodał, że w sytuacji, gdy wersja zostanie opracowana przez architekta/projektanta, to jej pierwszy projekt zostanie udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...].

Fundacja pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r., podtrzymując w/w wniosek ponowiła swoje żądanie udostępnienia koncepcji zagospodarowania [...] rynku, wnioskując jednocześnie o podanie przez organ dodatkowych informacji, tj.:

1. 1) Przez kogo została przygotowana koncepcja? Przez pracownika urzędu, czy podmiot zewnętrzny?
2. 2) Czy koncepcja została wykonana w ramach obowiązków urzędniczych, czy też Urząd Miasta za nią zapłacił? Jeżeli tak to ile?
3. 3) Jaki jest termin spotkania z konserwatorem zabytków?
4. 4) Czy wcześniejsze koncepcje zagospodarowania [...] rynku zostały odrzucone przez Prezydenta Miasta?
5. 5) Czy przewiduje się przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami, podmiotami gospodarczymi, instytucjami i innymi podmiotami odnośnie zagospodarowania rynku i jego przyszłych funkcji?
6. 6) Jeżeli przewiduje się konsultacje, to na jakim etapie inwestycyjnym, skoro wyżej wymieniona koncepcja już powstała i ma być przedstawiona konserwatorowi?
7. 7) Czy Urząd uważa wpływ mieszkańców na podejmowane decyzje za zbędny element procesu inwestycyjnego?

W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. poinformował Fundację o istnieniu jedynie materiału roboczego, który odpowiada koncepcji zagospodarowania rynku, jednakże niebędący koncepcją w rozumieniu przepisów dotyczących przebiegu procesu projektowania. Wskazał, że nazywanie tego projektu "koncepcją" stanowi jedynie pewną przenośnię. Przenośnią jest również uzgadnianie jego treści z konserwatorem zabytków, albowiem są one dokonywane na bazie wizji, a ich wynikiem będzie powstanie dokumentu koncepcji. Uzgodnienia te nie są elementem żadnego postępowania administracyjnego. Wskazał również, iż sama wizja nie stanowi dokumentu, a jedynie pewien jego projekt, którego przygotowanie nie wiązało się z żadnymi wydatkami ze środków publicznych.

Ponadto wyjaśnił, że stale współpracuje z konserwatorem zabytków oraz prowadzi konsultacje z mieszkańcami osiedli przed przeprowadzeniem inwestycji drogowych i gdy projekt zagospodarowania [...] rynku będzie gotowy, to również zostanie poddany konsultacjom.

Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmówił Fundacji udostępnienia informacji publicznej ze względu na obiektywną niemożność wykonania żądania. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że sama wizja nie stanowi dokumentu, a jedynie pewien jego projekt. Skoro strona żądała wydania dokumentu nieistniejącego, to uzasadnionym było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent winien ustalić, czy wzmiankowana podczas konferencji prasowej koncepcja została zawarta w jakimkolwiek dokumencie, czy jest to jedynie przedmiot niezapisanych rozważań oraz czy są to dokumenty urzędowe, czy wewnętrzne. W zależności od wyników takiej analizy organ winien udostępnić informację publiczną, albo powiadomić Fundację, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną, ewentualnie odmówić udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika również, że Fundacja [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia 7 września 2016 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1) Czy Urząd Miasta przedstawił w 2016 r. koncepcję zagospodarowania [...] rynku?
2. 2) Czy była to jedyna koncepcja czy kilka?
3. 3) Czy konserwator zabytków zgłosił uwagi do przedstawionych koncepcji?
4. 4) Czy w 2016 r. odbyło się lub planuje się spotkania dotyczące zagospodarowania [...] rynku?
5. 5) Kiedy się one odbędą lub kiedy są planowane?
6. 6) Jeżeli się odbyły, czy istnieją notatki służbowe lub protokoły tych spotkań.

W odpowiedzi na powyższe, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 5 października 2016 r. poinformował Fundację, że w 2016 r. Urząd Miasta [...] przedstawił jedną koncepcję, do której Konserwator wniósł uwagi w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...]. Dodał, że w kwestii dotyczącej zagospodarowania [...] rynku nie było, jak również nie zaplanowano w późniejszym terminie, żadnych spotkań. Do przedmiotowej odpowiedzi dołączono w/w pismo z dnia 13 lipca 2016 r.

Prezydent Miasta [...] rozpoznając ponownie wniosek Fundacji z dnia 4 sierpnia 2016 r., pismem z dnia 16 listopada 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że organ nie dysponuje koncepcją zagospodarowania [...] rynku. Wskazał, że dokumenty powstałe w toku prac związanych z przygotowaniem koncepcji zagospodarowania terenu [...] rynku stanowią dokumenty wewnętrzne, które jako pozbawione waloru oficjalności, mają jedynie charakter doradczy, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Fundacja [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia 29 listopada 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2016 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że wystosowanie przez Urząd Miasta [...] pisma do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, świadczy o tym, że ten dokument spełnia wymogi określone w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Skoro informacja publiczna nie została udostępniona zgodnie z wnioskiem skarżącej, to organ pozostaje w bezczynności.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie skargi z uwagi na złożenie jej przez podmiot nieuprawniony, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podał, że zarówno wniosek, jak i dalsze wezwania, zostały podpisane przez [...], nieposiadającego upoważnienia do działania w imieniu Fundacji. Wnoszący skargę nie jest wnioskodawcą w sprawie, której skarga dotyczy, nie jest również stroną, a zatem skarga jako wniesiona przez osobę nieuprawnioną winna podlegać odrzuceniu. Ponadto wskazał, że na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] września 2016 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, pismem z dnia 16 listopada 2016 r. odmówił wnioskodawcy udzielania informacji publicznej z uwagi na niedysponowanie dokumentami objętymi wnioskiem. Wyjaśnił, że obecnie zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż ogłoszono przetarg na zamówienie pn. "Dokumentacja projektowo-kosztorysowa remontu Rynku w [...]" w ramach zadania: "Remont Rynku w [...] z ulicami przyległymi". W ocenie organu, powyższe świadczy o bezzasadności skargi z merytorycznego punktu widzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Sposoby rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność określa art. 149 § 1 i § 2, a także art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi – jak wnioskował organ – z uwagi na złożenie jej przez podmiot nieuprawniony. Podmiotem żądającym czynności opisanej w skardze i jednocześnie składającym niniejszą skargę jest Fundacja [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez Prezesa Fundacji – [...], co potwierdza wpis w KRS: [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Również Prezydent Miasta [...] kierował korespondencję na adres tego podmiotu. Skarga została zatem wniesiona skutecznie.

Sąd pierwszej instancji przechodząc do oceny zasadności skargi wskazał, że jej przedmiotem jest działanie Prezydenta Miasta [...], do którego wpłynął wniosek skarżącej Fundacji z dnia 4 sierpnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej przez nadesłanie kserokopii koncepcji zagospodarowania [...] rynku, w związku z informacją jaka pojawiła się na konferencji prasowej w dniu [...] lipca 2016 r. co do zapowiadanych uzgodnień z konserwatorem zabytków. Ostatecznie, odnosząc się do tego wniosku, Prezydent pismem z dnia 16 listopada 2016 r. poinformował skarżącą, że nie dysponuje żądaną informacją.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy informacja, o której udostępnienie zwróciła się Fundacja, stanowiła informację publiczną oraz czy znajdowała się ona w posiadaniu organu, co jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności. Zgodnie w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie.

W ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia pomocne są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podzielił utrwalony w orzecznictwie pogląd, wedle którego wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2013 r.: sygn. akt I OSK 1004/13 (LEX nr 1375651) i sygn. akt I OSK 907/13 (LEX nr 1375655).

Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle tego przepisu Prezydent Miasta [...] jest organem władzy publicznej i z tego względu jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.

2. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 – zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skoro powiadomienie wnioskodawcy o stwierdzeniu nieposiadania żądanej informacji (dokumentów) nie wymaga formy decyzji, lecz jest dokonywane w drodze pisma, to winno ono być jednak rozpatrywane w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., a zatem w piśmie takim należy twierdzenie to uwiarygodnić, poprzez przytoczenie bliższych danych pozwalających na ocenę rzetelności oświadczenia, iż żądane informacje (dokumenty) nie znajdują się w posiadaniu adresata wniosku. Powiadomienie powinno zawierać informacje m.in. dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd natomiast jest zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencji (por. wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, LEX nr 586432; 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, LEX nr 1264575; 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12; LEX nr 1298313; 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3033/13, a także I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 74).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle całokształtu materiału dowodowego wnioskowana przez Fundację koncepcja zagospodarowania [...] rynku, stanowiła informację publiczną, którą niewątpliwie dysponował Prezydent Miasta [...], a brak udzielenia tej informacji skarżącej wypełnia przesłanki uznania pozostawania przez organ w bezczynności.

Skarżąca Fundacja w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. (uzupełnionym pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r.) wyraźnie skonkretyzowała swój wniosek w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wniosła o udostępnienie informacji publicznej w postaci koncepcji zagospodarowania [...] rynku, wskazując na informację wzmiankowaną podczas konferencji prasowej władz miasta w dniu [...] lipca 2016 r. Z treści znajdującej się w aktach sprawy korespondencji wynika, że organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącej stwierdzał, że istnieje jedynie materiał roboczy, odpowiadający co prawda koncepcji zagospodarowania terenu rynku, który nie został utrwalony w formie dokumentu urzędowego.

Ostatecznie Prezydent Miasta [...] zajął stanowisko w kwestii w/w wniosku w piśmie z dnia 16 listopada 2016r., informując skarżącą, że nie dysponuje żądaną koncepcją zagospodarowania [...] rynku. Jednocześnie podał, że dokumenty powstałe w wyniku prac nad przygotowaniem koncepcji zagospodarowania tego terenu stanowią dokumenty wewnętrzne, które pozbawione waloru oficjalności proponują jedynie określony sposób działania, a więc mają one charakter doradczy i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Tymczasem, z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że na skutek wniosku Fundacji z dnia 7 września 2016 r. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, otrzymała ona informację podważającą stanowisko Prezydenta Miasta [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 5 października 2016 r. poinformował bowiem skarżącą o istnieniu koncepcji dotyczącej zagospodarowania [...] rynku oraz o wniesieniu przez Konserwatora uwag do tej koncepcji w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. (k. 22 akt sądowych). W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, treść pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 2016 r. przesądza o istnieniu informacji wnioskowanej przez skarżącą Fundację, tj. wzmiankowanej podczas konferencji prasowej koncepcji zagospodarowania [...] rynku. W tych okolicznościach nie można uznać za prawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta [...], zawartego w piśmie z dnia 16 listopada 2016 r., którym ostatecznie odmówiono skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na jej brak.

Powyższej oceny nie zmienia również podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność wszczęcia przez organ postępowania o udzielnie zamówienia publicznego, polegającego na przygotowaniu dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu Rynku w [...]. Jak bowiem wyżej wskazano, treść pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przesądza o istnieniu dokumentu dotyczącego koncepcji zagospodarowania rynku [...], który został przedstawiony przez Prezydenta Miasta [...] do uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, niezależnie od tego, czy skarżąca wnioskowała o udostępnienie pisma, czy koncepcji (jak to później doprecyzowała), to jej wniosek dotyczył kwestii związanej z zamiarem zagospodarowania rynku [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, że pismo bądź dokument taki, tj. zawierający zamierzenie/założenie lub wizję, wbrew twierdzeniu organu istnieje. Skoro prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje między innymi prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach, a w świetle u.d.i.p. wyraz "informacja" obejmuje szerszy zakres pojęciowy niż "dokument", zatem treść pisma – bez względu na jego nazwę – zawierającego wstępną propozycję, czy też ogólne zamierzenie w zakresie koncepcji zagospodarowania zabytkowego obiektu (miejsca), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że Prezydent Miasta [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej Fundacji z dnia 4 sierpnia 2016 r., albowiem nie rozpoznał go zgodnie z przepisami u.d.i.p., co obligowało Sąd do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej tego wniosku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie milczał wobec wniosku Fundacji i przedstawił swoje stanowisko w zakresie nieudostępnionej informacji, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., polegającej na wadliwym przyjęciu, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów, a to dokumentów w postaci korespondencji skarżącego z organem w kontekście pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] – polegające na mylnym przyjęciu, jakoby organ miał dysponować dokumentem, o który zwraca się skarżąca Fundacja;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nietrafnym uznaniem, jakoby organ pozostawał w bezczynności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał, że w istocie podstawą zaskarżonego wyroku jest ocena stanu faktycznego – dowodów z dokumentów. Z jednej strony Sąd dysponuje obszerną korespondencją organu z wnioskodawcą, w której organ udziela wnioskodawcy licznych informacji, a jednocześnie wskazuje, iż nie posiada dokumentu, jakiego domaga się wnioskodawca, czyli koncepcji zagospodarowania rynku w [...]. Organ stwierdził, że istnieje jedynie dokument obejmujący założenia takiej koncepcji, ale niebędący dokumentem urzędowym. Wezwany do sprecyzowania żądania i uprzedzony, iż koncepcji zagospodarowania rynku organ nie posiada – wnioskodawca wyraźnie oświadczył, że nie życzy sobie otrzymać takiego nieoficjalnego dokumentu, lecz żąda przekazania mu koncepcji zagospodarowania rynku (w sensie normatywnym).

Z drugiej strony w aktach postępowania znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...], w którym Konserwator oświadcza, iż uzgadnia koncepcję zagospodarowania rynku w [...]. Prezydent Miasta [...] przez jurysdykcyjną fazę postępowania stał na stanowisku, że dokument, jaki posiada, nie jest koncepcją i takowej nie stanowi nawet mimo tego, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] tak ten dokument nazwał. Argumentację organu podzieliło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...], akceptując pogląd organu pierwszej instancji, iż w dyspozycji Prezydenta Miasta [...] nie ma dokumentu żądanego przez wnioskodawcę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji ocena dowodów jawi się jako sprzeczna z proceduralnymi wymogami dotyczącymi badania materiału dowodowego, gdyż przypisuje nadmierne znaczenie pismu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 13 lipca 2016r. pomijając kontekst wydania tego dokumentu oraz pozostałe dokumenty w aktach postępowania.

Sensem w/w pisma nie jest objaśnianie, jakiego rodzaju dokumentami ów organ dysponuje, lecz wskazanie, jakie czynności organ ten wykonał w sprawie zagospodarowania rynku w [...]. W tej sytuacji słowo "koncepcja", jakim się ten organ w swym piśmie posłużył, stanowi jedynie skrót myślowy – rozwinięcia tego skrótu dokonał Prezydent Miasta [...] w korespondencji z wnioskodawcą, tłumacząc, iż nie posiada dokumentu noszącego znamiona "koncepcji" w normatywnym tego słowa znaczeniu (np. w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] we wzmiankowanym piśmie nie powołał się na fakt prowadzenia czynności na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc również i w jego ocenie, dokumenty przedłożone przez Prezydenta Miasta [...] nie stanowią koncepcji w sensie normatywnym.

Skoro – mimo tego stanu rzeczy – wnioskodawca nadal domagał się udostępnienia "koncepcji", a z jego pism jednoznacznie wynika, że domagał się koncepcji w znaczeniu normatywnym, to oznacza to, że wniosek dotyczył udostępnienia informacji jakiej organ nie posiadał. Nie można zatem twierdzić, jakoby organ pozostawał w bezczynności co do tego wniosku, gdyż wnioskodawcy udzielono w przepisanym terminie odpowiedzi stosownej do okoliczności faktycznych tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna kasacyjnej została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który uznał, że wnioskowana przez Fundację informacja publiczna istnieje i jest w posiadaniu Prezydenta Miasta [...], a brak udzielenia tej informacji skarżącej skutkuje stwierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji o jej udostępnienie.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 227 i art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów, tj. dokumentów w postaci korespondencji skarżącego z organem w kontekście pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...].

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola odbywa się na podstawie akt sprawy, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Przepisy art. 106 § 3 i art. 106 § 5 P.p.s.a. nie służą do zwalczania ustaleń faktycznych z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., sygn. akt I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest więc ograniczone wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosownie do treści art. 106 § 5 P.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Rolą tego sądu nie jest natomiast uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 106 § 3 i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 233 § 1 K.p.c. nie mógł stanowić podstawy skutecznego zarzutu zastosowania błędnych kryteriów oceny dowodów, czy podważania niespójnych wniosków Sądu pierwszej instancji, skutkujące błędną oceną stanu faktycznego. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych dowodów uzupełniających z dokumentów w oparciu o w/w przepisy. Nie wnioskowała o to żadna ze stron postępowania oraz nie było potrzeby dopuszczania powołanych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Sąd z urzędu, gdyż dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy i były przedmiotem oceny Sądu.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który konkretnie przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Rozpatrując ten zarzut w kontekście powiązanego z nim art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny znalazł podstawę do zrekonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie organ w istocie kwestionuje stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że pozostaje w bezczynności, mimo że w przepisanym terminie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi stosownej do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z brzmienia powołanego przepisu oraz wykładni celowościowej oraz systemowej tego przepisu wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, który ją posiada. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie uznał, że żądana przez Fundację informacja w postaci koncepcji zagospodarowania rynku w [...], na którą powołano się podczas konferencji prasowej władz miasta w dniu [...] lipca 2016 r., stanowi informację publiczną, a Prezydent Miasta [...] jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej prawidłowo przyjął, że żądana informacja znajduje się w posiadaniu organu. Prezydent Miasta [...] finalnie w formie pisma poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną koncepcją zagospodarowania [...] rynku. Przy czym podał, że dokumenty powstałe w wyniku prac nad przygotowaniem koncepcji zagospodarowania tego terenu stanowią dokumenty wewnętrzne, które są pozbawione charakteru normatywnego i jedynie proponują określony sposób działania, a więc mają charakter doradczy i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji stwierdził, że organ nie posiada tej konkretnej "koncepcji", o jaką chodzi Fundacji.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że udzielona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odpowiedź z dnia 5 października 2016 r. na wniosek Fundacji z dnia 7 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej związanej z omawianą kwestią, podważa stanowisko Prezydenta Miasta [...] w zakresie żądanej przez Fundację informacji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w przedmiotowym piśmie stwierdził bowiem, że Urząd Miasta [...] w 2016 r. przedstawił koncepcję zagospodarowania [...] rynku i Konserwator – w odpowiedzi – wystosował do tego organu oficjalne pismo przedstawiające uwagi do nadesłanej przez Urząd Miasta [...] koncepcji (pismo z dnia 13 lipca 2016 r.).

Zauważyć należy, iż treść pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 2016 r. wskazuje, że odnosi się ono do konkretnej propozycji przebudowy rynku w [...], nadesłanej przez Urząd Miasta [...] i przedstawia konkretne i szczegółowe propozycje w tym zakresie. Treść tego pisma przesądza zatem o istnieniu dokumentu dotyczącego "koncepcji" zagospodarowania rynku [...] – "koncepcji", która została przedstawiona Konserwatorowi Zabytków przez Urząd Miasta [...]. Pismo to potwierdza, że wnioskowana przez Fundację informacja istnieje i w tym przypadku nie ma znaczenia, czy ta informacja przybrała formę "koncepcji" zagospodarowania rynku [...]. Istotny jest bowiem fakt, że Prezydent Miasta [...] przesłał [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków pismo zawierające przedmiotowo istotne informacje dotyczące szeroko pojętej kwestii realizacji przebudowy rynku w [...], celem wniesienia stosownych uwag, co też adresat uczynił.

Dokument, którego udostępnienia domagała się Fundacja zatem istnieje i znajduje się w posiadaniu organu – bez względu na jego nazwę i na to, czy zawiera tylko wstępną propozycję w/w przedsięwzięcia, czy też ogólne zamierzenia w tym przedmiocie.

Wobec powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.