Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 324/10 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do Służby Celnej, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił powyższą skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., działając na mocy art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311), zwolnił skarżącego ze służby w związku ze skierowaniem przeciwko niemu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej. Po wniesieniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił ją wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2008 r. oddalił skargę kasacyjną. Postępowanie karne o przestępstwo objęte aktem oskarżenia zostało prawomocne zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...], który utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej sygn. akt [...] uznający D. F. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 178a § 2 k.k. i warunkowo umorzono postępowanie karne tytułem próby na okres 2 lat.
Skarżący w dniu [...] stycznia 2010 r. złożył wniosek o przywrócenie do służby na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej wskazując, że postępowanie karne prowadzone wobec niego zostało definitywnie umorzone prawomocnym wyrokiem sądu. Podniósł, że ustawa o zmianie ustawy o Służbie Celnej uchyliła art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, a więc przepisy, które nakazywały obligatoryjne zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego oraz w przypadku tymczasowego aresztowania funkcjonariusza celnego, postrzegane jako uregulowania zbyt restrykcyjne w porównaniu z uregulowaniami dotyczącymi innych służb mundurowych. W związku z powyższymi zmianami, ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej wprowadził regulację mającą na celu zapewnienie funkcjonariuszowi celnemu pełnych praw powrotu do służby w przypadku, gdy na mocy postanowień lub orzeczeń sądowych okaże się, że przesłanki wniesienia aktu oskarżenia okazały się bezzasadne.
Przepis ten przewidywał, iż w dwóch sytuacjach, a mianowicie umorzenia postępowania lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem, funkcjonariusza celnego na jego wniosek przywraca się do służby, jeżeli zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy o Służbie Celnej z 1999 r.
Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił przywrócenia skarżącego do służby gdyż uznał, że zgodnie z obowiązującą w chwili wydawania decyzji ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (art. 109 w zw. z art. 230), nie ma możliwości przywrócenia do służby funkcjonariusza zwolnionego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy, w stosunku do którego sąd warunkowo umorzył postępowanie karne, zaś katalog okoliczności, które powodują przywrócenie funkcjonariusza do służby wymieniony we wskazanym przepisie, jest zamknięty.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej podtrzymał swoje stanowisko, zaś skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił w niej naruszenie przez organ art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311) poprzez przyjęcie, że warunkowe umorzenie postępowania nie stanowi podstawy do przywrócenia do służby oraz naruszenie art. 230 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że odpowiednie zastosowanie art. 109 tej ustawy oznacza możliwość przywrócenia funkcjonariusza do służby tylko w sytuacji uniewinnienia lub umorzenia postępowania, podczas gdy w ocenie skarżącego możliwe jest to w sytuacji każdego definitywnego umorzenia postępowania karnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że organ zastosował przepisy, które w jego sytuacji nie powinny mieć zastosowania.
Wskazał, że swoje roszczenie o przywrócenie do służby wywodzi z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, która wprawdzie obecnie nie obowiązuje, ale dawała skarżącemu prawo powrotu do służby w czasie, gdy składał wniosek o przywrócenie do służby. Skarżący podkreślił, że powołany przepis dawał prawo powrotu do służby tym funkcjonariuszom, którzy zwolnieni zostali ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy, a postępowanie karne przeciwko nim zostało następnie umorzone lub zostali ono uniewinnieni.
Natomiast obecnie obowiązujący przepis art. 109 przyznaje prawo powrotu do służby w przypadku umorzenia postępowania karnego wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 17 kodeksu postępowania karnego. W ocenie skarżącego oznacza to, że wcześniejsze rozwiązanie, niewskazujące na podstawy umorzenia postępowania, pozwala na przywrócenie do służby we wszystkich przypadkach umorzenia postępowania karnego, w tym także warunkowego umorzenia postępowania. Dodatkowo skarżący podniósł, że w obecnie obowiązujących przepisach wniesienie przeciwko funkcjonariuszowi aktu oskarżenia lub zastosowanie tymczasowego aresztowania nie jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia ze służby, jak to miało miejsce w jego przypadku. Dlatego powinno się, stosując przepisy o przywrócenie do służby, uwzględniać nowe rozwiązania ustawowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że z prawidłowych ustaleń organów wynika, iż skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311). Powołany powyżej przepis stanowił natomiast, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego, zaś przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby było wniesienie przeciwko niemu aktu oskarżenia o przestępstwo z art. 178a § 2 kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i poza sporem pozostaje fakt, iż postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącemu zostało warunkowo umorzone. W dalszej części stwierdzono o trafności argumentacji organu, że w tej sytuacji nie zaszły przesłanki umożliwiające przywrócenie skarżącego do służby, określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).
Zgodnie bowiem z art. 230 ustawy, do funkcjonariusza celnego zwolnionego ze służby przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), stosuje się odpowiednio przepis art. 109 ustawy. Przepis ten z kolei stanowi, że funkcjonariusza przywraca się na jego wniosek do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego:
- 1) umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 kodeksu postępowania karnego,
- 2) uniewinnienia,
- 3) uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.
Natomiast żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi w przypadku skarżącego. W szczególności trafnie podnosi organ, że postępowanie karne w stosunku do skarżącego nie zostało umorzone z przyczyn wskazanych w art. 17 § 1 pkt 1, 2 lub 6 kodeksu postępowania karnego, a warunkowe umorzenie postępowania karnego nie stanowi przesłanki przywrócenia do służby, o której mowa w powołanym przepisie. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że warunkowe umorzenie postępowania karnego nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania karnego. Zgodnie z art. 66 § 1 k.k. sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy nie karanego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa.
Wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne jest zatem wyrokiem stwierdzającym popełnienie przestępstwa i uznającym winę oskarżonego. Zupełnie inną instytucją (pomimo zbliżonej nazwy) jest umorzenie postępowania, do którego dochodzi wówczas, gdy brak jest przesłanek procesowych, które warunkują dopuszczalność postępowania karnego. Przyczyny umorzenia postępowania określa art. 17 kodeksu postępowania karnego. Ponadto stwierdzono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż podstawą przywrócenia do służby powinno być każde umorzenie postępowania karnego, także warunkowe. Charakter instytucji umorzenia postępowania karnego nie pozwala na zastosowanie art. 109 ustawy do instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego. Zaznaczono również, że ustawa ogranicza możliwość przywrócenia do służby tylko do trzech przyczyn umorzenia postępowania. Są to przyczyny wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.k. i zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy:
- – czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia (pkt 1),
- – czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa (pkt 2),
- – nastąpiło przedawnienie karalności (pkt 6).
Reasumując, tylko i wyłącznie te przyczyny umorzenia postępowania karnego, stanowić mogą podstawę przywrócenia do służby. Błędny jest także pogląd skarżącego, że w jego przypadku zastosowanie mieć powinien przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311). Przede wszystkim przepis ten dotyczy stanu prawnego sprzed wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy i nie może być stosowany do wniosków o przywrócenie do służby składanych już pod rządem ustawy nowej, która kwestię przywrócenia do służby reguluje w powoływanych wyżej przepisach art. 109 i 230. Ponadto przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej również nie dawał podstawy do przywrócenia skarżącego do służby, bowiem stanowił, że funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy wymienionej w art. 1, czyli ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w brzmieniu dotychczasowym.
Zatem i ten przepis dawał podstawę do przywrócenia do służby jedynie w przypadku umorzenia postępowania karnego, a nie warunkowego umorzenia postępowania. Okoliczność, że w późniejszym uregulowaniu przyczyny umorzenia postępowania karnego zostały wyraźnie określone i ograniczone jedynie do trzech przypadków, nie daje podstaw do uznania, iż zamiarem ustawodawcy było uznanie wszystkich przypadków umorzenia postępowania karnego, w tym także warunkowego, za stanowiące podstawę przywrócenia do służby. Z tego mianowicie powodu, że umorzenie postępowania i warunkowe umorzenie postępowania to dwie różne instytucje, o różnych skutkach i podstawach zastosowania, stąd też nie można traktować warunkowego umorzenia postępowania karnego jako rodzaju umorzenia postępowania, jak zdaje się rozumieć tę instytucję skarżący. Błędnie zatem wywodzi skarżący uprawnienie do przywrócenie do służby z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej.
Trafnie ponadto organ wskazuje, że do sprawy niniejszej powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie złożenia rozpatrywanego wniosku o przywrócenia do Służby Celnej. Skoro więc wniosek złożony został w dniu [...] stycznia 2010 r., to prawidłowo rozpoznany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dla wyniku postępowania nie ma to jednak znaczenia, gdyż jak to wskazano, zarówno pod rządami starej regulacji, jak i obecnej, skarżący nie mógł być przywrócony do służby w omawianym trybie. Decyzja organu nie ma przy tym charakteru uznaniowego, zatem organ musiał wydać decyzję negatywną dla skarżącego, bez względu na ocenę okoliczności sprawy takich, jak przydatność skarżącego do służby, jego dotychczasowa opinia, warunki rodzinne lub osobiste.
Od powyższego wyroku w całości, skarżący D. F. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 230 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu stanowiska, iż art. 109 ustawy nie obejmuje przypadków warunkowego umorzenia postępowania karnego.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego. Natomiast w uzasadnieniu podał, że interpretacja obecnie obowiązujących przepisów art. 230 w zw. z art. 109 ustawy o Służbie Celnej winna nastąpić nie tylko i wyłącznie w oparciu o literalne ich brzmienie, ale z uwzględnieniem wykładni historycznej i celowościowej. Wskazał ponadto, iż wykładnia wyżej powołanych przepisów nie powinna być dokonywana w oderwaniu od intencji ustawodawcy, jakie towarzyszyły przy tworzeniu przedmiotowej ustawy, a w szczególności zastosowanych przepisów.
W tym stanie rzeczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004, wydany w następstwie wniosku z dnia z 27 stycznia 2004 r. Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 120, poz. 1122) wprowadzający do ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 i Nr 110, poz. 1255 oraz z 2002 r. Nr 41, poz. 365, Nr 89, poz. 804 i Nr 153, poz. 1271) w art. 25 w ust. 1 nowe punkty 8a i 8b oraz nadający dotychczasowemu art. 61 ust. 2 nowe brzmienie, jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, a w szczególności art. 61, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku: uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a (ust. 2 pkt. 1), umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b (ust. 2 pkt. 2).
W uzasadnieniu do powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż powyższa regulacja jest niewystarczająca i niejako niedostateczna do możliwych w rzeczywistości wystąpienia przypadków umorzenia postępowań. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny w końcowej części uzasadnienia powołanego wyroku stanął na stanowisku iż:" ze względu na to, że mogą istnieć różne podstawy umorzenia postępowania, poza wymienionymi w art. 61 ust. 2 pkt 2 Służba Celna, uzasadnione wydaje się wprowadzenie regulacji na tyle pojemnej i szczegółowej, aby obejmowała ona wszystkie możliwe w praktyce stany faktyczne i dostosowała do nich rozwiązania prawne w zakresie przywrócenia funkcjonariusza celnego do służby". W kontekście podniesionego zarzutu istotny wydaje się fakt, że – jak wynika z uzasadnienia projektu do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) – ustawa ta w swym założeniu miała realizować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004.
Podkreślono, że w uzasadnieniu do rządowego projektu obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, powtórzone zostało powyżej przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie potrzeby wprowadzenia regulacji na tyle pojemnej i szczegółowej, aby obejmowała ona wszystkie możliwe w praktyce stany faktyczne i dostosowała do nich rozwiązania prawne w zakresie przywrócenia funkcjonariusza celnego do służby. W dalszej części wywiódł, że w świetle powyższych okoliczności, przytoczenie literalnego brzmienia art. 230 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wydaje się być niewystarczające i przez to błędne. Wyżej powołane okoliczności, a w szczególności ewolucja przepisów o służbie celnej dotyczących restytucji funkcjonariuszy celnych zwolnionych ze służby w trybie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o Służbie Celnej, tj. art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b, niejako wymuszają potrzebę zastosowania wykładni historycznej i celowościowej do właściwego zastosowania art. 230 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).
Z tych też względów, dokonując prawidłowej wykładni art. 230 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) uznać należy, iż przepisy te obejmują również przypadki warunkowego umorzenia postępowania karnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], winien był dokonując wykładni przepisów art. 230 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zastosować wykładnię celowościową, a w konsekwencji uznać, iż warunkowe umorzenie postępowania karnego mieści się w dyspozycji art. 109 ustawy o Służbie Celnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że wykładnia prawa polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych. Naczelną zasadę przy interpretowaniu przepisów pełni zasada "clara non sunt interpretanda", zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne, nie wymaga interpretacji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia i rozróżnienia pojęć "umorzenie" i "warunkowe umorzenie" postępowania. Pomimo, iż nazwy te są do siebie zbliżone to nie ulega wątpliwości, że dotyczą różnych instytucji. Przyczyny umorzenia określa art. 17 Kodeksu postępowania karnego, natomiast warunkowe umorzenie postępowania określa art. 66 Kodeksu karnego zgodnie z którym sąd, po stwierdzeniu popełnienia przestępstwa i uznaniu winy oskarżonego, w pewnych okolicznościach może warunkowo umorzyć postępowanie karne. Powyższe znaczenie wskazanych instytucji jest zrozumiałe i nie powinno prowadzić do odrzucenia wykładni językowej i zastosowania wykładni pozajęzykowych wskazanych przez skarżącego, tj. wykładni celowościowej i historycznej.
Jednocześnie zgodnie z wykładnią celowościową przepis ustawy należy tłumaczyć tak, aby był jak najbardziej zdatnym do osiągnięcia celu ustawy. Zdaniem organu, analiza przepisów ustawy, jak również innych materiałów, w szczególności uzasadnienia projektu ustawy z odniesieniem do wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego postulatów rozszerzenia sytuacji przywrócenia funkcjonariusza do służby, nie prowadzą do wniosku, by celem ustawodawcy było objęcie tym przepisem funkcjonariuszy, wobec których stwierdzono popełnienie przestępstwa i których wina została stwierdzona. Gdyby objęcie tych sytuacji było celem ustawodawcy z pewnością znalazłoby to uwzględnienie w przepisie ustawy. Pominięcie tak istotnej instytucji prawa karnego, jaką jest warunkowe umorzenie, było więc z całą pewnością celowe, a przywrócenie do służby miało dotyczyć jedynie funkcjonariuszy, w stosunku do których brak jest przesłanek procesowych warunkujących dopuszczalność postępowania karnego.
Również z kontekstu historycznego nie wynika, by celem ustawodawcy było przywrócenie do służby funkcjonariuszy, wobec których postępowanie karne warunkowo umorzono. Przywrócenie do służby w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., na który niezasadnie powołuje się skarżący, również mogło nastąpić w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu. Późniejsze szczegółowe uregulowanie przyczyn umorzenia nie może prowadzić do wniosku, że wcześniej zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie przyczyn umorzenia na odmienną instytucję prawa karnego, którą jest warunkowe umorzenie. Analiza uzasadnienia rządowego projektu ustawy o Służbie Celnej z dnia 18 marca 2008 r. (druk sejmowy nr 207) oraz uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy nie było przywrócenie do służby funkcjonariusza celnego, wobec którego postępowanie zostało przez sąd warunkowo umorzone.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/2004, na który powołuje się strona skarżąca, sygnalizował bowiem, że stan prawny zmieniony nowelą z dnia 23 kwietnia 2003 r. nie pozwalał na pełną restytucję stanu sprzed zwolnienia ze służby w przypadku nieudowodnienia popełnienia zarzucanego czynu. Trybunał zauważył, że mogą istnieć inne niż wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 (dot. zwolnienia na skutek tymczasowego aresztowania) przyczyny umorzenia postępowania. W przypadku gdy zwolnienie ze Służby Celnej spowodowane zostało wniesieniem aktu oskarżenia, to zgodnie z brzmieniem obowiązującego wówczas przepisu, jedynie uniewinnienie mogłoby stanowić podstawę przywrócenia do służby. Powyższe znalazło swoją realizację w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311). Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej (druk sejmowy nr 207) wynika, że: "w art. 2 ust. 2 projektu ustawy wprowadzono regulację mającą na celu zapewnienie funkcjonariuszowi celnemu pełnych praw powrotu do służby w przypadku, gdy na mocy postanowień lub orzeczeń sądowych okaże się, że przesłanki wniesienia aktu oskarżenia okazały się bezzasadne.
Zmiany te stanowią realizację wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku sygn. akt K 1/04 z dnia 19 października 2004 r., w którym Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przywrócenie do służby oznacza przywrócenie ciągłości stosunku służbowego funkcjonariusza celnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Umorzenie postępowania karnego może nastąpić również po wniesieniu aktu oskarżenia, na etapie postępowania przed sądem, w związku z czym jest zasadne unormowanie takiej sytuacji. Dotychczas obowiązujący przepis nie przewidywał bowiem obowiązku przywrócenia do służby zwolnionego funkcjonariusza celnego, w stosunku do którego umorzono postępowanie karne po wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego ".
Organ stwierdził, że powyższe z całą pewnością nie mogło dotyczyć warunkowego umorzenia, bowiem wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne jest wyrokiem stwierdzającym popełnienie przestępstwa i uznającym winę oskarżonego. Postulowana więc pełna restytucja stanu sprzed zwolnienia miała dotyczyć tylko takich funkcjonariuszy, w stosunku do których brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania karnego. Nowa ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawęziła możliwość przywrócenia do służby do trzech przyczyn umorzenia postępowania, wymienionych w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.k. Z całą pewnością w katalogu tych przyczyn nie mieści się warunkowe umorzenie.
Również i w uzasadnieniu do tej ustawy (druk sejmowy 1492) przywołany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. K. 1/2004 postulujący konieczność pełnej restytucji stanu sprzed zwolnienia ze służby w przypadku nieudowodnienia popełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu. W związku z możliwością zaistnienia różnych podstaw umorzenia postępowania uzasadnione było wprowadzenie regulacji na tyle pojemnej i szczegółowej, aby złagodzić rygoryzm unormowań dotyczących zwolnienia ze służby osób bezzasadnie oskarżonych. Realizacją tego postulatu jest przepis art. 109 w zw. z art. 230 obowiązującej obecnie ustawy o Służbie Celnej. Powyższe wskazuje, iż wyrok warunkowo umarzający nie może stanowić podstawy przywrócenia do Służby Celnej, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie uznał, że nie było podstaw do przywrócenia funkcjonariusza celnego do służby, a umorzenie postępowania i warunkowe umorzenie postępowania to dwie różne instytucje, o różnych skutkach i podstawach zastosowania. Nie można bowiem traktować warunkowego umorzenia postępowania karnego jako rodzaju umorzenia postępowania, jak zdaje się rozumieć tę instytucję skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie bowiem do treści art. 109 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w przypadku prawomocnego:
- 1) umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego,
- 2) uniewinnienia,
- 3) uchylenia prawomocnego wyroku skazującego – funkcjonariusza, na jego wniosek, przywraca się do służby na poprzednich warunkach.
Jednocześnie stosownie to postanowień art. 230 ustawy, do funkcjonariusza celnego zwolnionego ze służby przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy uchylanej w art. 243, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), a takim funkcjonariuszem jest bezspornie skarżący, przepis wskazanego wyżej art. 109 stosuje się odpowiednio.
Powyższe oznacza, że do skarżącego, zwolnionego na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 25 w ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej będą miały zastosowanie przepisy art. 109 cyt. ustawy dotyczące przywrócenia funkcjonariusza do służby, co prawidłowo ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo wywiedziono, iż przesłanką przywrócenia zwolnionego funkcjonariusza do służby jest m.in. umorzenie postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego (art. 109 § 1 pkt 1). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w kategorii tej nie mieści przewidziane w art. 66 § 1 k.k. warunkowe umorzenie postępowania, które może mieć miejsce tylko jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy nie karanego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa.
Zatem może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy okoliczności popełnienia czynu zabronionego nie budzą wątpliwości, tj. gdy bezspornie do niego doszło. Tymczasem art. 109 umożliwia powrót do służby funkcjonariusza oczyszczonego ze stawianych mu zarzutów lub w przypadku umorzenia postępowania karnego, w ściśle określonych w Kodeksie postępowania karnego przypadkach. Tymczasem żaden z takich przypadków w sprawie skarżącego nie miał miejsca, a fakt popełnienia przez niego czynu zabronionego jest bezsporny.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.