Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1219/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.
Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Powiatu w [...] ustaliła obowiązującą w 2018 roku wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu w ten sposób, że:
w § 1 za usunięcie pojazdu z drogi z przyczyn określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, powoływanej też jako p.r.d) ustaliła następujące wysokości opłat:
- - za rower lub motorower - 113,00 zł,
- - za motocykl - 223,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 486,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 - 606,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 857,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1263,00 zł,
- - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1537,00 zł; w § 2 ust. 1 za parkowanie pojazdu, usuniętego z drogi z przyczyn określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za każdą dobę przechowywania ustaliła się następujące wysokości opłat:
- - za rower lub motorower - 20,00 zł,
- - za motocykl - 27,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 40,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 - 52,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 75,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 136,00 zł,
- - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 200,00 zł.;
w § 3 ustaliła stawki kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie tych kosztów, w następującej wysokości:
- - za rower lub motorower - 56,50 zł,
- - za motocykl -111,50 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 243,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 - 303,00 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 428,50 zł,
- - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 631,50 zł,
- - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 768,50 zł.
W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu podała, że przyjęcie stawek na maksymalnym poziomie spowodowane jest wysokością kosztów, jakie ponosi powiat w związku z realizacją zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. W okresie od 1 stycznia 2017 r. do 25 września 2017 r. wydatki powiatu z tytułu realizacji ww. zadania wyniosły 10.869,59 zł z zakresu usuwania pojazdów oraz 27.567,74 zł z zakresu parkowania pojazdów. Od początku realizacji zadania Starosta wydał decyzje na łączną kwotę 363.711,50 zł, zaś żaden z właścicieli pojazdów nie uregulował należności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w [...] dochodząc stwierdzenia jej nieważności, zarzucając jej naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącemu, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek ustawowych, określonych w art. 130 ust. 6 p.r.d. tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o rzeczywiste koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że pojęcie "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" użyte w tym przepisie obejmuje jedynie koszt jednostkowych działań powiatu w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż wspomniane "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" powinny być interpretowane przez pryzmat ogółu kosztów związanych z wykonywaniem tych zadań ponoszonych przez powiat, tj. w oderwaniu od jednostkowego ujęcia tych kosztów, co w korelacji z uwzględnieniem drugiej przesłanki ustawowej ("konieczność sprawnej realizacji zadań") powinno doprowadzić Sąd do uznania, że ustalenie wysokości przedmiotowych opłat na poziomie wskazanym w uchwale było uprawnione
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d., poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały z uwagi na rzekome podjęcie w oparciu o przesłankę pozaustawową ("wzgląd na zapewnienie wpływów do budżetu na odpowiednim poziomie"), podczas gdy w okolicznościach sprawy brak było podstaw do formułowania takiej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przy prawidłowej ocenie okoliczności sprawy sąd powinien był dojść do przekonania, iż kwestionowana uchwala podjęta została wyłącznie o ustawowe przesłanki sformułowane w art. 130a ust. 6 p.r.d., a w konsekwencji - oddalić skargę.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na uchwałę, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Oświadczeniem, zawartym w piśmie z dnia 12 maja 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wobec tego, iż pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, a tak jest w tej sprawie to, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bowiem, do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego, w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w tej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wzajemnie się przenikają. Stąd uzasadnione jest, aby były rozpoznane łącznie.
Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wykładnia prawa oraz ocena okoliczności sprawy, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Sąd ten orzekając w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. wskazał na brak w zaskarżonej uchwale uzasadnienia dla przyjęcia stawek maksymalnych w kontekście kryteriów ustawowych określonych przepisem art. 130 a ust. 6 p.r.d.
Kryteriami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.
Sąd pierwszej instancji słusznie wskazywał, że organ nie uwzględnił ustawowego kryterium, rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...], których odpowiednikiem są ceny usług za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie powiatu. Rada Powiatu w [...] ustalając wysokość opłat, w istocie nie wykazała by przeprowadziła jakąkolwiek kalkulację związaną z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów oprócz wykazania wydatków powiatu związanych z realizację zadania i wpływów z tego tytułu do budżetu powiatu, które w znacznym stopniu niepokrywają tych wydatków. Te ostatnie koszty nie mogły jednak stanowić uzasadnienia dla przyjętych w zaskarżonej uchwale stawek, bowiem nie mieściły się w kryteriach ustawowych z art. 130a ust. 6 p.r.d. A rada powiatu może uwzględnić jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Wszelkie inne wydatki dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, nie mogą być uwzględniane przy ustaleniu stawek opłat (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 2061/19). Zwłaszcza, jeżeli nie zostały szczegółowo wyartykułowane i poprzedzone wnikliwą analizą z logicznie przeprowadzoną kalkulacją przedstawioną w uzasadnieniu przyjętej uchwały.
Nie jest bowiem tak, by ustalenie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych zostało pozostawione przez ustawodawcę do autonomicznej, niczym nieograniczonej decyzji organu stanowiącego powiatu, a jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest maksymalna wysokość stawek opłat określona w stosownym obwieszczeniu Ministra Finansów.
Trafny jest więc wniosek Sądu pierwszej instancji, że brak wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie kryteria ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 p.r.d., a tym samym pozwalającej na dokonanie oceny tych kryteriów, prowadzi w tej konkretnej sprawie do stwierdzenia nieważności uchwały. Bowiem dopiero jasno i szczegółowo przedstawione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały mogły pozwolić Sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem poznać kryteria, którymi kierował się organ ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na poziomie tych, przyjętych w uchwale.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, samo proste zestawienie wpływów z tytułu wnoszonych opłat i poniesionych w związku z realizacją zadania kosztów (które w tym przypadku były znaczenie wyższe) nie dowodzi samo przez się, jak chce Rada, że kalkulacja przyjętych w uchwale stawek opłat została dokonana przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130 ust. 1-2 p.r.d. Zestawienie takie nie przedstawia nawet danych dotyczących możliwości egzekwowania i skuteczności ściągania opłat, nie może zatem stanowić wystarczającego uzasadnienia dla wysokości przyjętych stawek.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że opisane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. miało charakter istotny i dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stąd zastosowanie normy wynikowej z art. 147 § 1 p.p.s.a. było w pełni umocowane i właściwie uargumentowane w motywach zaskarżonego wyroku.
Nietrafny jest więc zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który może być skutecznie postawiony wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdza że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, a mimo to nie wypełnia dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdza nieważności uchwały. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, więc nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W świetle unormowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł być skutecznie postawiony wymagane jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A skarga kasacyjna nie spełnia tego wymogu, mimo iż deklaratywnie zawiera sformułowanie “istotnego wpływu na wynik sprawy" kwestionując prawidłowość oceny okoliczności sprawy. Jednak, podkreślić należy, że sama polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Bowiem poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko drugiej strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poddaje się więc kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.