Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2386/14, oddalił skargę W. S. i W. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wojewoda Kielecki decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą komunalizacyjną") przekazał gminie W., nieodpłatnie własność mienia ogólnonarodowego (państwowego), zgodnie ze sporządzonym protokołem, składającego się z nieruchomości wraz z budynkami, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu C., numerami działek [...],[...],[...] i [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w W. prowadzi KW. [...] oraz innych składników majątkowych opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
W. i W. S. zwrócili się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...].
Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1991 r.
Wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy podmiot, który je inicjuje posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 28 kpa, przymiot strony posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Ponadto pojęcie strony musi być wyinterpretowane z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy komunalizacyjnej, stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że miał w dacie komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Mając na uwadze, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie wynikało, aby W. i W. S. legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w obrębie C., oznaczonej jako działka nr [...], pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. organ zwrócił się do nich o przedstawienie, w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma, dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie przesłali pisemne wyjaśnienia, jednak nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających ich tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa działka stanowiła w dacie komunalizacji własność osoby fizycznej. Decyzja komunalizacyjna przekazująca gminie W. [...] została wydana na podstawie art. 15 ustawy komunalizacyjnej, który stanowił o nieodpłatnym przekazywaniu gminom nieruchomości stanowiących zasób Państwowego Funduszu Ziemi. Do takiego Funduszu przekazywano m. in. grunty pozyskane na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 stycznia 1944 r. o reformie rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17), zgodnie z którym grunty przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa.
Z tych względów organ stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...], a zatem nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w tym zakresie.
W. i W. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nietrafne jest stanowisko organu o braku interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że po ponownej analizie akt sprawy brak jest podstaw do podważenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Potwierdził, że W. i W. S. nie wykazali, iż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem nie przedstawili żadnego dokumentu, z którego wynikałby fakt posiadania przez nich tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Z pisma natomiast Starostwa Powiatowego w W. z dnia 30 kwietnia 2013 r. wynika, że nieruchomość, w skład której wchodziła m. in. działka nr [...], została przejęta na cele reformy rolnej z zachowaniem przepisów prawa, a zatem to Skarb Państwa w dacie komunalizacji posiadał tytuł prawny do ww. działki.
W. i W. S. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Zarzucili mu naruszenie: art. 5, art. 18 ust. 1, art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez to, że zarówno Wojewoda Kielecki jak i Minister Administracji i Cyfryzacji nie ustalili tytułu prawnego Skarbu Państwa do dysponowania nieruchomością objętą decyzją komunalizacyjną; art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP z 1945 r. Nr 3, poz.
13) w związku z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przez nieuwzględnienie, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel w zbiorze dokumentów hip. [...] "[...]", zaś Skarb Państwa ujawniony został bezpodstawnie jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej KW [...] w dniu 10 grudnia 1950 r., jak również przez to, że Wojewoda Kielecki i Minister Administracji i Cyfryzacji pominęli okoliczność, iż w momencie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie istniała nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Kieleckiego oraz art. 157 § 2 kpa przez przyjęcie, mimo treści tego przepisu, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce na żądanie strony bądź z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aby uznać inny podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne jest wykazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Oznacza to, że będzie on miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Tym samym, osoba nieposiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, niewykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia.
Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Skarżący nie wykazali natomiast, że we wspomnianej dacie przysługiwałby im jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. W szczególności dowodem takim nie może być oświadczenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skarżący są byłymi dzierżawcami tej nieruchomości. Jeśli nawet okoliczność ta byłaby prawdziwa, to postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego dzierżawcy, bowiem komunalizacja nie ma wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nadesłane przez skarżących na żądanie organu pismo z dnia 15 lutego 2013 r. nie potwierdza tytułu prawnego, który przysługiwałby im do działki nr [...], co oznacza, że nie wykazali oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia postępowania nadzorczego. W związku z powyższym, prawidłowo organ odmówił jego wszczęcia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i W. S. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazali na naruszenie
- 1. prawa materialnego, a to:
- - art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez uznanie, że przedmiotem komunalizacji może być nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa o charakterze rolnym;
- - art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) przez uznanie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1991 r. przyznała prawo własności nieruchomości rolnej na rzecz gminy jako organu samorządu terytorialnego, pomimo iż prawo nie przewiduje wśród zadań publicznych organu samorządu terytorialnego prowadzenia gospodarki rolnej, co oznacza brak zdolności po stronie gminy do nabycia prawa własności nieruchomości o takim charakterze, co znajduje również potwierdzenie w treści Uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W.;
- 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:
- - art. 28 kpa w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przez ograniczenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie do istnienia interesu prawnego rozumianego według przesłanek materialnoprawnych z pominięciem uwzględnienia interesu prawnego co do przesłanek istniejącego uprawnienia;
- - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że ograniczona została możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie wobec osoby, której legitymacja polega na materialnoprawnej podstawie, mimo że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instrumentem zapewniającym legalność działania administracji i zgodność z przepisami prawa bez względu na konieczność wykazania tak rozumianego interesu prawnego z pominięciem istniejącego uprawnienia;
- - art. 7 Konstytucji, który nakazuje organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa, co oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktów administracyjnych wykazujących naruszenie prawa, jako obowiązku istniejącego z urzędu, a nie tylko na wniosek strony.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o rozstrzygnięcie następujących zagadnień prawnych:
- - czy pomimo braku zakazu w treści art. 15 - 18 ustawy komunalizacyjnej, Wojewoda Kielecki, wydając decyzję o komunalizacji w tej sprawie związany był treścią aktów normatywnych określających zdolność gminy do nabycia każdej nieruchomości, czy też wyłącznie prawo Wojewody dotyczyć mogło nieruchomości, której własność służy do wykonywania publicznych funkcji samorządu terytorialnego oraz czy naruszenie w tym przedmiocie stanowi o bezprawności decyzji komunalizacyjnej jako podstawy stwierdzenia jej nieważności;
- - czy w postępowaniu administracyjnosądowym, które uzależnione jest od istnienia interesu prawnego lub ochrony uprawnienia ograniczyć należy możliwość korzystania z ochrony sądowoadministracyjnej wyłącznie do pojęcia interesu strony przewidzianego w art. 28 kpa, nie uwzględniając okoliczności, że stwierdzenie nieważności jest narzędziem zapewnienia w działaniu organów samorządu terytorialnego zasady zgodności aktów administracyjnych z prawem, czy też zasada legalizmu zawieszona jest w funkcjonowaniu przez wykazanie interesu prawnego, o którym zgodnie z art. 28 kpa można mówić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, a nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o którego dopuszczalności stanowi w tym przypadku art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, niewykazujący przedmiotowej identyfikacji z art. 28 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania co do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
W przedmiotowej sprawie skarżący W. i W. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1991 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...].
W postępowaniu komunalizacyjnym, istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z których wynika, że w procesie komunalizacji stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko wtedy, gdy legitymuje się tytułem własności gruntu w dniu 27 maja 1990 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 maja 1994 r., sygn. akt I SA 979/93; 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 641/05; 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1788/14, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast postępowanie nieważnościowe, w którym ocenia się tyko legalność decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Zatem żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego mogą jedynie strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12; 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1888/16, publ.: http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa jest określany jako osobisty, konkretny, aktualny i prawnie chroniony, który może być realizowany na podstawie konkretnego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Występuje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na fakt, że skarżący nie byli stronami postępowania zwykłego, które zakończyło się wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej i nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, to nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Z tych między innymi względów nie zasługują na uwzględnienie wskazane podstawy kasacyjne, zarówno co do naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W stosunku do podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, to ustawodawca w art. 174 pkt 1 ppsa określił postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści.
Wobec nieodpowiadającego ustawie skonstruowania omawianego zarzutu, co do art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 7 ustawy o samorządzie gminnym bez określenia wskazanego w art. 174 pkt 1 ppsa sposobu ich naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do podstawy skargi kasacyjnej, określonej jako naruszenia prawa materialnego.
Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej błędnie zakwalifikowano art. 28 kpa w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP jako przepisy procesowe, co stanowi przeszkodę w skutecznym jej rozpoznaniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.