Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 12 listopada 2008 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 12 listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu z dnia (...) kwietnia 1962 r. Nr (...), którą uchylono akt nadania z dnia (...) maja 1953 r. Nr (...), wydany przez Powiatową Komisję Ziemską we Wrocławiu J. P. na willę i (...) ha gruntów położonych we wsi S. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa z dnia (...) lipca 1962 r. Nr (...)
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu z dnia (...) kwietnia 1962 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa z dnia (...) lipca 1962 r. wystąpiła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. C. C. Dalej, w uzasadnieniu Minister stwierdził, że Wojewódzka Komisja Ziemska we Wrocławiu uchylając decyzją z dnia (...) kwietnia 1962 r. akt nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu z dnia (...) maja 1953 r. stwierdziła, że był on sprzeczny z art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, według których na własność osadników przeszły tylko zabudowania potrzebne do prowadzenia gospodarstwa.
Z kolei Minister Rolnictwa w decyzji z dnia (...) lipca1962 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu wskazał, iż willa objęta aktem nadania posiadała dwa mieszkania na parterze i piętrze po trzy pokoje z kuchnią oraz trzecie mieszkanie na poddaszu składające się z dwóch pokoi i kuchni. Na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. na własność posiadacza wraz z gospodarstwem przeszły zabudowania potrzebne do jego prowadzenia. Wskutek tego J. P., którego wnioskodawczyni jest córką, stał się właścicielem tylko części willi wystarczającej na zamieszkanie jednej rodziny.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r., zgodnie z którym osoby, które w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 7 września 1951 r. posiadały gospodarstwo rolne nadane w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych stawały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw z wyjątkiem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym prawo własności nie rozciąga się na te zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa w tych rozmiarach.
W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił pogląd przedstawiony przez organy w zakwestionowanych przez wnioskodawczynię decyzjach i uznał, iż nie są one obarczone wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił również zarzutu wnioskodawczyni, zgodnie z którym kwestionowane decyzje przyjmujące za podstawę prawną art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że obowiązujący wówczas art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 156 § 1 K.p.a., upoważniał organ do uchylenia z urzędu decyzji wydanej "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Przy czym to ostatnie pojęcie obejmowało również wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo (por. E. Iserzon, Komentarz, s. 276).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2009 r. wniosła C. C.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu z dnia (...) kwietnia 1962 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z dnia (...) lipca1962 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne prowadził jedynie J. P.. Najemcą pomieszczeń wchodzących w skład tego gospodarstwa był Jan Pawłowicz, który nie posiadał i nie prowadził tego gospodarstwa. Oznacza to, że przepisy dekretu miały zastosowanie jedynie do J. P.. Stąd też uchylenie aktu nadania z dnia (...) maja 1953 r. zostało dokonane z naruszeniem prawa prowadzącym w konsekwencji do nadania przedmiotowego gospodarstwa rolnego miedzy innymi osobie, która nie spełniała przesłanek art. 2 dekretu.
Zdaniem skarżącej art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu z 1962 r. nie mógł mieć zastosowania dla prawidłowego i skutecznego przeprowadzenia procedury uchylenia aktu nadania z 1953 r. skoro akt ten został wydany na podstawie przepisów dekretu z 1951 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na mocy aktu nadania z dnia (...) maja 1953 r. J. P. stał się z mocy prawa właścicielem gospodarstwa rolnego i tej części zabudowań, które w dniu tym znajdowały się w jego posiadaniu. Z akt administracyjnych wynika, że w budynku, nazwanym w akcie nadania z dnia (...) maja 1953 r. willą, znajdowały się trzy mieszkania. W jednym mieszkaniu od 9 sierpnia 1945 r. mieszkał J. P. z siostrami. W drugim mieszkaniu od 1946 r. mieszkał J. P. z żoną i córką. W trzecim mieszkaniu od 1953 r. mieszkał Z. K.. Nabycie z mocy prawa własności samego gospodarstwa rolnego, jak i zabudowań, urządzeń gospodarczych i innych przedmiotów inwentarza martwego ograniczone zostało wolą ustawodawcy w treści art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. Zgodnie z tym przepisem prawo własności nie rozciąga się m.in. na zabudowania, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa w tych rozmiarach.
Przepis ten w ocenie Sądu pierwszej instancji pozwala przyjąć, że J. P., który miał trzyosobową rodzinę, nie potrzebował więcej aniżeli jedno mieszkanie do prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni (...) ha. Art. 2 i 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. dały podstawę Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu i Ministrowi Rolnictwa do stwierdzenia, że akt nadania z dnia (...) maja 1953 r. sprzeczny jest z treścią ww. przepisów.
W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 listopada 2008 r. zasadnie uznał, że oceniane w postępowaniu nieważnościowym decyzje administracyjne Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu z dnia (...) kwietnia 1962 r. i Ministra Rolnictwa z dnia (...) lipca1962 r. wydane również w postępowaniu nieważnościowym, nie są obarczone wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i w tej sytuacji brak było podstaw prawnych do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. C. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we Wrocławiu z dnia (...) kwietnia 1962 r. (nr (...)) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z dnia (...) lipca1962 r. (nr (...)) nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa wobec czego brak przesłanek do stwierdzenia ich nieważności.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż za błędny należy uznać pogląd, że art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w roku 1962 ("Podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej") uprawniał właściwy organ administracji do uchylenia aktu nadania nr (...) wydanego J. P. w dniu (...) maja 1953 r. Oczywiste bowiem jest, iż ww. akt nadania został wydany na podstawie powołanych w ww. akcie nadania przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). Oznacza to, że niewątpliwie istniała podstawa prawna wydania aktu nadania z dnia (...) maja 1953 r., a powołany w decyzjach administracyjnych z 1962 r. przepis art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a. (w brzmieniu wyżej cytowanym) nie mógł mieć zastosowania dla prawidłowego i skutecznego przeprowadzenia procedury uchylenia aktu nadania z 1953 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzje administracyjne z 1962 r., odnajdujące swoją rzekomą podstawę prawną w art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu aktualnie obowiązującym) i jako takie powinny zostać usunięte (poprzez stwierdzenie nieważności) z obrotu prawnego. Zupełnie nieprzekonująco brzmią sformułowania organu administracji, podtrzymywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż "możliwość taką przewidywał obowiązujący wówczas art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 156 § 1 K.p.a". Upoważniał on organ nadzoru do uchylenia z urzędu decyzji wydanej "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Przy czym to ostatnie pojęcie obejmowało również wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazał, iż "Tekst "(...) Podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która (...) 2) została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 137 § 1 pkt 2. W jego ocenie w tym zaś zakresie nie sposób uznać, iż akt nadania z dnia (...) maja 1953 r. godził lub co najmniej mógł godzić w podstawy ustroju państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia (...) kwietnia 1962 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z dnia (...) lipca1962 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1962 r. dawał podstawę do uchylenia decyzji wydanej "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Nie mógł zatem być podstawą uchylenia aktu nadania na rzecz J. P., bowiem akt ten oparty był na istniejącej w dacie jego wydania podstawie prawnej, tj. art. 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych.
Zarzut ten uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Każdy akt prawny stanowi integralną całość, w której poszczególne elementy wzajemnie się uzupełniają, wobec czego nie można dokonywać interpretacji poszczególnych jego fragmentów w oderwaniu od pozostałych. Art. 2 ust. 2 ww. dekretu stanowił, że wraz z gospodarstwem rolnym przechodzą. na własność posiadaczy gospodarstw m.in. zabudowania i inwentarz martwy, stanowiące przynależność gospodarstwa i potrzebne do jego prowadzenia.
Równocześnie jednak ust. 1 dekretu stanowił, że prawo własności (o którym mowa w art. 2 dekretu), nie rozciąga się m.in. na te zabudowania i urządzenia gospodarcze, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w przyznanych aktem nadania rozmiarach.
Istniejące przepisy stanowiły zatem podstawę do przyznania prawa własności co do zabudowań potrzebnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego własność nabyta została z mocy prawa w oparciu o art. 2 ust. 1 ww. dekretu. Nie było natomiast podstawy prawnej do przyznania prawa własności zabudowań, których rozmiar przekraczał wielkość potrzebną do prowadzenia gospodarstwa.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że poprzednik prawny skarżącej od chwili wprowadzenia go w posiadanie gospodarstwa nigdy nie posiadał w całości zabudowań mieszkalnych, a dwa pozostałe w budynku mieszkania zajmowały inne osoby.
Skoro akt nadania (...) maja 1953 r. nadawał J. P. wbrew stanowi posiadania budynek w całości, zasadnie decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z (...) kwietnia 1962 r. wskazywała, że akt ten został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Trafnie również Sąd I instancji wskazał, że akt nadania rażąco naruszał prawo, został bowiem wydany wbrew zakazowi zawartemu w art. 4 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r. Podstawą jego uchylenia mógł zatem być art.137 § 1 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1962 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie argumentację Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich względów zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.