Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 297/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. uchylił decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w G. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia M. S. zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego na studiach podyplomowych na kierunku "[...]", organizowanych przez Wyższą Szkołę [...] w B. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z [...] października 2010 r. M. S. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w B. o udzielenie pomocy rekonwersyjnej w kwocie 5250 zł, dotyczącej refundacji kosztów szkolenia na studiach podyplomowych na kierunku "[...]", organizowanych przez Wyższą Szkołę [...] w B. w okresie od października 2009 r. do marca 2011.
Decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w G. nie wyraził zgody na świadczenie skarżącemu pomocy rekonwersyjnej we wnioskowanym zakresie. Uznał bowiem, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 120 ust. 2 pkt ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Zgody na udzielenie pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego nie wyraził bowiem Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie, podkreślił, że odmowa dowódcy jednostki wojskowej nie została poparta żadną podstawą prawną, nie posiada też żadnego uzasadnienia prawnego ani formalnego. W ocenie skarżącego dowódca jednostki wojskowej przy podejmowaniu swojej decyzji posłużył się rozporządzeniem, które już nie obowiązuje. To bowiem w świetle przepisów rozporządzenia z 20 kwietnia 2009 r. do celów rekonwersyjnych należało przedstawić decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Obecnie obowiązujące przepisy wymagają jedynie dołączenia decyzji o zawarciu kontraktu lub kadencji. Nadto skarżący wyraził przekonanie, że zgoda dowódcy jednostki wojskowej winna być wyrażona, zgodnie z art. 106 k.p.a. w formie postanowienia.
Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu wskazał na fakt, iż pomocą rekonwersyjną w zakresie przekwalifikowania zawodowego może być objęty, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, żołnierz zawodowy, a w materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie występuje dokument, w którym dowódca jednostki wojskowej nie wyraża zgody na korzystanie z pomocy rekonwersyjnej.
Jednocześnie organ uznał, że forma dokumentu, w którym dowódca wyraża swoje stanowisko w kwestii korzystania przez żołnierza z przekwalifikowania zawodowego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu również data obowiązywania kolejnych wersji rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, regulujących realizację pomocy rekonwersyjnej nie jest znacząca w przedmiotowej kwestii. Znaczącym jest natomiast fakt, że skarżący realizuje studia podyplomowe bez zgody dowódcy jednostki wojskowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo nie zajęcia stanowiska przez inny organ wyrażający zgodę w postaci postanowienia, na które służy zażalenie oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak podstawy prawnej i oceny stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest słuchaczem studiów podyplomowych w Wyższej Szkole [...] w B., na które uczęszcza za wiedzą dowódcy jednostki wojskowej oraz, że jego kontrakt upływa w czerwcu 2012 r., czyli w okresie krótszym niż dwa lata. Dlatego też spełnia warunki ubiegania się o pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego przewidziane w art. 120 ww. ustawy i w rozporządzeniu MON z 30 kwietnia 2010 r.
Odwołując się do treści przepisu art. 120 ust. 3 pkt 2 i art. 114 ust. 5 i 6 ww. ustawy skarżący podniósł, że nie ma możliwości prawnej wypowiedzenia stosunku służbowego w trybie dwuletnim, w związku z czym dowódca jednostki wojskowej nie może posiadać informacji popartej dokumentami, że zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej miałoby nastąpić w okresie dwóch lat. W Wojsku Polskim nie istnieje żaden dokument urzędowy, który potwierdzałby zwolnienie żołnierza z dwuletnim wyprzedzeniem. W dalszej kolejności skarżący przypomniał, że we wniosku wyraźnie deklarował, że w 2011 r. na pewno wypowie stosunek służbowy oraz, że jego kadencja upływa w czerwcu 2012 r., czyli w okresie krótszym niż dwa lata. Powtarzając zarzuty z odwołania skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 106 k.p.a. zgoda dowódcy jednostki wojskowej przewidziana w art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych powinna być wyrażona w formie postanowienia.
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w G. nie miał prawa wydać negatywnej decyzji do chwili zajęcia stanowiska przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wydanie decyzji mimo braku stosownego postanowienia stanowi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. – przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji wskazał, że zgodnie z art. 120 ust 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata, udzielonej przez właściwe organy.
Cytowany przepis art. 120 ust. 3 pkt 2 odwołuje się do znanej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy (art. 106 k.p.a.). Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa (w tym przypadku art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 k.p.a. występuje organ administracji, przed którym toczy się główne postępowanie administracyjne oraz organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Stanowisko to może być wyrażone w różnych mniej lub bardziej stanowczych formach m.in. takich jak opinia, która jak się przyjmuje, jest "najluźniejszą", niewiążącą formą, czy też zgoda lub uzgodnienie, które wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (por. uchwała 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 3/1999 poz. 80).
Niezależnie jednak od formy, w jakiej wyrażane jest stanowisko organu współdziałającego, należy przyjąć – mając na względzie konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz działanie organów na podstawie i w granicach prawa, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy ad meritum. Inaczej mówiąc organ współdziałający jest umocowany do działania ze względu na swoje zdania w sferze publicznoprawnej, wynikające z jego specjalizacji i posiadanej w tym zakresie wiedzy.
Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym forma dokumentu zawierającego stanowisko dowódcy w kwestii korzystania przez żołnierza z przekwalifikowania zawodowego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to powinno być wyrażone zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. – w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jednym z elementów procesowych, zapewniających stronie kontrolę zgodności postanowienia organu współdziałającego z jej interesem prawnym i jego obronę w toku instancji, jest obowiązek uzasadnienia postanowienia. Strona może dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego.
W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, a dowódca jednostki wojskowej, w której służy skarżący, swój brak zgody na udzielenie pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego, zawarł w piśmie. W tych okolicznościach, z uwagi na niezachowanie dla takiego stanowiska formy wymaganej prawem, nie można uznać, że został wypełniony – określony w art. 120 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – obowiązek uzyskania zgody dowódcy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest podstawą wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje przy tym niezależnie od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zwrócić także należy uwagę, że zgoda dowódcy tj. jego stanowisko wyartykułowane w postanowieniu o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody dotyczy wydania przez dyrektora wojskowego biura emerytalnego decyzji i odnosi się przede wszystkim do warunków lub następstw owej decyzji administracyjnej, ogranicza się więc do sfery czynników kształtujących jedynie przesłanki motywacyjne organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], jako organ współdziałający, nie mógł zatem w sposób stanowczy rozstrzygać o spełnieniu bądź niespełnieniu określonych w art. 120 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przesłanek, tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie, aczkolwiek bez zachowania formy wymaganej prawem. Zostało to bowiem zastrzeżone do właściwości innego organu tj. dyrektora wojskowego biura emerytalnego.
Natomiast działając w granicach własnych kompetencji i powierzonych mu przez ustawę zadań, powinien przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji, jednakże bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje tego organu. W rozpoznawanej sprawie brak zgody dowódcy jednostki wojskowej, opierający się w istocie na przyjęciu, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawowych upoważniających do uzyskania pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego, przesądził o rozstrzygnięciu sprawy przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w G. Tym samym można uznać, że organ właściwy do wydania decyzji nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do których zbadania został upoważniony przepisem ustawy, a jedynie oparł się na stanowisku innego organu, który wkroczył w jego kompetencje. Przy takim modelu postępowania, jaki przyjęły organy w niniejszej sprawie, skarżący został w istocie pozbawiony możliwości obrony swoich praw.
Brak zgody dowódcy jednostki wojskowej, przesądzający o treści rozstrzygnięcia dyrektora wojskowego biura emerytalnego, został bowiem wyrażony w piśmie i na żadnym etapie postępowania skarżący nie mógł polemizować ze stanowiskiem dowódcy i bronić swoich racji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, zarzucając mu:
- a) naruszenie przepisów postępowania.:
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji obu instancji wskutek błędnego przyjęcia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego
- b) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zwanej dalej "ustawą pragmatyczną", przez błędną jego wykładnię i dokonanie nieprawidłowej oceny zastosowania przez Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych przywołanych przepisów prawa materialnego oraz bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia błędu subsumcji przez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że decyzje organu I i II instancji podlegają uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.,
- - art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędną ich interpretację, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane po wyrażeniu stanowiska przez dowódcę, który odmówił wyrażenia zgody. Stanowisko to w formie pisma otrzymał organ oraz zainteresowany. Ustawa pragmatyczna nie przewiduje dla wyrażenia zgody formy postanowienia, ponieważ jest to tryb odformalizowany mający na celu jak najszybsze załatwienie sprawy. Dobrym przykładem jest art. 120 ust. 3 pkt 3 dotyczący korzystania z praktyk na 6 miesięcy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, gdzie uzyskanie takowej pomocy z zastosowaniem trybu wskazanego przez sąd byłoby znacznie utrudnione a nawet wręcz niemożliwe z uwagi na krótki okres czasu ich odbywania Podkreślić należy, że Sąd analizując brzmienie przepisów art. 120 ustawy pragmatycznej dokonał błędnej wykładni odsyłając do trybu z art. 106 k.p.a., a także dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania przez wojskowy organ emerytalny przywołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji w przedmiocie nie wyrażenia zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego na studiach podyplomowych.
Nadto Sąd uznał, że decyzja organu I i II instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. W ocenie skarżącego pogląd prezentowany przez Sąd w tym zakresie jest błędny i pozostaje w sprzeczności z normą wynikającą z przywołanego przepisu 120 ustawy pragmatycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej.
Art. 120 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r.Nr 90, poz. 593 ze zm.) uzyskał swe brzmienie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji wskutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79 poz. 669), zwanej dalej ustawą nowelizującą.
Przepis ten w zakresie pkt 2, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi, że żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata.
Ta sama ustawa nowelizująca w art. 1 pkt 27 a) ukształtowała przepis art. 52 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w ten sposób, że stanowi on: "Dowódca jednostki wojskowej, po uzyskaniu zgody organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe, zawiera z żołnierzem zawodowym umowę, w której określa między innymi rodzaj pomocy, o której mowa w ust. 3, a w szczególności pokrycie czesnego za naukę, zwrot należności z tytułu kosztów przejazdu na obszarze kraju oraz warunki zwrotu kosztów tej pomocy w przypadku przerwania nauki lub zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z przyczyn, o których mowa w art. 111 pkt 1, 4, 6-7, pkt 9 lit. a i pkt 11-16 oraz art. 112 ust. 1 pkt 1, w terminie określonym w umowie, nie dłuższym niż trzy lata od zakończenia nauki."
Art. 1 pkt 27 lit b ustawy nowelizującej dodał także do art. 52 ustęp 6 w brzmieniu: "do zgody, o której mowa w ust. 5, nie stosuje się art. 106 § 2-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.".
Skoro przepisy tej samej ustawy nowelizującej uzależniają w dwóch przepisach określone konsekwencje prawne od zgody określonego organu i w jednym z nich wskazują wyraźnie, że do zgody w nim przewidzianej nie stosuje się art. 106 § 2-6 k.p.a., a w odniesieniu do drugiego, zastrzeżenia takiego nie przewidują - to przyjąć należy, że pominięcie zastrzeżenia wyłączającego stosowanie art. 106§2-6 k.p.a. oznacza obowiązek jego stosowania.
Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Natomiast zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Oczywiście, skoro zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. stanowi pojęcie zbiorcze obejmujące także i wyrażenie zgody, jak w sprawie niniejszej, to uznać należy, że sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgoda dowódcy jednostki wojskowej powinna zostać wyrażona w formie postanowienia przewidzianej przez przepis art. 106 § 5 k.p.a.
Konsekwencją takiego poglądu i bezspornego faktu braku postanowienia dowódcy jednostki wojskowej w przedmiocie wyrażenia zgody na skorzystanie z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy było słuszne zastosowanie przez sąd I instancji przepisów art. 145§1 lit. b p.p.s.a. w związku z art.145§1 pkt 6 k.p.a. Pominięcie formy postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia przez stronę postępowania w odniesieniu do wyrażenia zgody musi być bowiem uznana za równoznaczne z nieuzyskaniem "wymaganego prawem stanowiska innego organu" - co stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145§1 pkt 6 k.p.a.
Stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia postępowania zdeterminowało natomiast rozstrzygnięcie sądu I instancji, który w tej sytuacji zobowiązany był zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145§1 lit. b p.p.s.a.
Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, że zarówno materialnoprawne jak i procesowe podstawy kasacyjne są całkowicie nieusprawiedliwione.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.