Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 577/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach:
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Starosta W. decyzją z [...] maja 2015 r. zezwolił [...] Sp. z o.o. (dalej: [...]), w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w gminie M. i w obrębie P., stanowiącej przedmiot własności skarżącego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego K. W., na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. dołączonego do odwołania. Wraz z odwołaniem strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu podano, że decyzja została wadliwie doręczona w dniu [...] maja 2015 r. bezpośrednio skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi. Zdaniem strony, Starosta W. powinien doręczyć decyzję pełnomocnikowi, tak jak uczynił to w sprawie o ograniczenie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposobu korzystania z nieruchomości, a zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak [...].
Co więcej, w ocenie skarżącego, skoro w poprzedniej sprawie o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości był on reprezentowany przez pełnomocnika, to w niniejszej sprawie, zakończonej decyzją z [...] maja 2015 r., organ I instancji również powinien uwzględnić tego pełnomocnika w sprawie.
Przed Starostą W. toczyło się wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie toczyło się pod znakiem [...]. W tej sprawie Starosta W. wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2014 r. Ową decyzję uchylił Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił spółce [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Dnia [...] kwietnia 2015 r. spółka [...] złożyła nowe podanie o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Sprawa została zarejestrowana przez Starostę W. pod znakiem [...]. Dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta W. wydał decyzję o znaku [...] w przedmiocie ograniczenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Starosta W. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomienie zostało wysłane do pełnomocnika spółki [...] oraz do skarżącego.
Skarżący otrzymał to zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i doręczył ją skarżącemu w dniu [...] maja 2015 r. Decyzję doręczono także pełnomocnikowi spółki [...].
Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący poinformował organ I instancji, iż w związku z prowadzoną sprawą posiada pełnomocnika i wnosi o kierowanie wszystkich pism pod adres tego pełnomocnika. Wraz z tym pismem skarżący odesłał decyzję organowi. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. podał, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie obejmuje niniejszej sprawy.
Pełnomocnik skarżącego w dniu [...] czerwca 2015 r. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. O wniesieniu odwołania w tym właśnie dniu świadczy umieszczona na dokumencie odwołania prezentata organu opatrzona taką datą i podpisem pracownika. W odwołaniu znajduje się podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewoda uznał, że jest on niezasadny. Skarżący nie wykazał w ocenie organu odwoławczego, że niedochowanie ustawowego - 14 dniowego terminu było niezawinione. Wojewoda stwierdził, że doręczenie dokonane skarżącemu w dniu [...] maja 2015 r. uznać należy, w świetle art. 43 k.p.a., za skuteczne. Przesyłkę z decyzją odebrała żona skarżącego. Organ podniósł, że sprawa zakończona wskazaną decyzją była nową sprawą administracyjną - w rozumieniu art.1 pkt 1 k.p.a. - zainicjowaną osobnym wnioskiem spółki [...]. Nowa sprawa uzyskała osobny znak, założono dla niej oddzielną teczkę i dokonano czynności zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w trybie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Wszczęcie tego nowego postępowania nastąpiło - w myśl art. 61 § 3 k.p.a. - 21 kwietnia 2015 r. Skarżący otrzymał stosowne zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Po otrzymaniu informacji o toczącym się postępowaniu nie poinformował organu, iż w tym postępowaniu jest reprezentowany przez pełnomocnika.
Pełnomocnik nie włączył się także do tej sprawy przed wydaniem i nadaniem (wysłaniem) decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Z tego zatem powodu organ I instancji słusznie postąpił wysyłając decyzję stronie a nie pełnomocnikowi, który reprezentował go w innych postępowaniach. Organ I instancji nie był bowiem zobowiązany badać z urzędu, czy w tej sprawie pełnomocnikiem skarżącego także jest radca prawny.
Oceniając zasadność podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu. Uzasadnienie wniosku sprowadza się do argumentacji, iż doręczenie było niewłaściwe - gdyż powinno nastąpić ono do rąk pełnomocnika. Rozumowanie wnioskodawcy, zdaniem organu, nie jest prawidłowe, gdyż doręczenie dokonane bezpośrednio stronie było właściwe. Skarżący upatrywał brak winy w tym, że uważał, iż w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją reprezentuje go pełnomocnik, a zatem wysłanie decyzji do jego osoby było "pomyłką"; organ I instancji zbyt późno odpisał, iż doręczenie decyzji nie było pomyłką, a celowym zgodnym z prawem działaniem. Tymczasem otrzymał pismo informujące o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismo to - jak wynika z rozdzielnika - zostało wysłane do niego i pełnomocnika spółki [...].
W ocenie organu odwoławczego już to działanie organu I instancji powinno być dla skarżącego impulsem do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia sytuacji - co w niniejszej sprawie polegałoby na wskazaniu, iż w niniejszej sprawie radca prawny K. W. również jest jego pełnomocnikiem w rozumieniu art. 40 § 2 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i uznanie, że odwołanie zostało złożone w terminie albo przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w obu przypadkach rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 40 § 2, art. 138 § 1 ust. 2 i art. 59 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd podzielił wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że sprawa, w której wydana została decyzja z dnia [...] maja 2015 r. zezwalająca spółce [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości nie jest tożsama ze sprawą, w której wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, ani ze sprawą, w której została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości. Okoliczność, że - jak słusznie akcentuje strona skarżąca - decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. pozostaje w ścisłym związku z decyzją wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przesądza o tożsamości sprawy administracyjnej, w której obie te decyzje są wydawane. Czynnikiem decydującym w ocenie Sądu jest konieczność złożenia przez odpowiedni podmiot nowego wniosku. Taki wniosek został złożony dnia [...] kwietnia 2015 r. Postępowanie jakie toczyło się na skutek złożenia tego wniosku nie było kontynuacją wcześniejszego postępowania w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, nie było także immanentną częścią postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Umocowanie pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego do działania w poprzednich postępowaniach nie mogło więc obejmować sprawy wszczętej na skutek wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ I instancji postąpił zatem prawidłowo zawiadamiając o wszczęciu postępowania skarżącego i jemu doręczając wydaną dnia [...] maja 2015 r. decyzję. Od dnia jej doręczenia ([...] maja 2015 r.) zaczął zatem biec termin do złożenia odwołania i termin ten upłynął dnia [...] maja 2015 r. Odwołanie wniesione dnia [...] czerwca 2015 r. zostało zatem złożone z uchybieniem terminu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji ziściły się jednocześnie przesłanki, od których - zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. uzależnione jest przywrócenie terminu do dokonania czynności. Sąd powołał się na przepis art. 9 k.p.a. i stwierdził, że nie nakłada on na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów ani z zastępowaniem aktywności strony poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Tok wcześniejszego postępowania, w szczególności konfiguracja wcześniejszych wniosków i rozstrzygnięć powodował jednak, że skarżący mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że także w sprawie, w której zapadła decyzja z dnia [...] maja 2015 r. jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (w ocenie Sądu sam fakt doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania takiemu wnioskowi nie przeczy, tym bardziej, że podobne zawiadomienie skarżący otrzymał co do poprzedniego wniosku spółki [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości).
Temu przekonaniu skarżący niezwłocznie dał wyraz kierując do organu pismo opatrzone datą [...] maja 2015 r. Wpłynęło ono do organu dnia [...] maja 2015 r. i w tym dniu organ powziął informację, że skarżący pozostaje w błędzie co do udzielenia w przedmiotowej sprawie pełnomocnictwa. Obowiązkiem organu, zgodnie z art. 9 k.p.a. było zatem czuwanie, by skarżący z tegoż powodu nie poniósł szkody. Organ winien zatem niezwłocznie poinformować skarżącego, że wcześniej udzielone pełnomocnictwo nie obejmuje obecnej sprawy. Tego obowiązku organ nie wykonał, gdyż pismo zawierające stosowną informację nadał w urzędzie pocztowym w dniu [...] maja 2015 r. a więc w ostatnim dniu terminu do zaskarżenia decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Tym samym organ I instancji zamknął skarżącemu drogę do instancyjnej kontroli własnego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji 12-dniowe zwlekanie organu z poinformowaniem skarżącego o tak istotnej dla niego okoliczności, jak brak pełnomocnika w sprawie, nie może skutkować negatywnymi skutkami dla strony. Takie działanie narusza bowiem fundamentalną zasadę procedury administracyjnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Wielkopolski, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że skarżącemu należało przywrócić termin do wniesienia odwołania, podczas gdy strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie przez nią terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, gdyż miała miejsce obiektywna przeszkoda do wniesienia odwołania, której przezwyciężenie nie było możliwe, nawet przy zachowaniu szczególnej staranności, a zatem nie zaistniały okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu;
- II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 oraz w zw. art. 58 § 1 k.p.a., poprzez:
- - ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., podczas gdy przepisy te nie zostały naruszone - materiał dowodowy był pełny, strona była pouczona o możliwości i sposobie zaskarżenia decyzji organu I instancji, prawidłowo doręczonej, którą odesłała organowi I instancji nie okazując niezadowolenia z jej treści i od której następnie odwołała się z uchybieniem terminu - a zatem nie można było z tej przyczyny przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a.;
- - art. 9 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że z tej zasady wynika ciążący na organie I instancji, po wydaniu i prawidłowym doręczeniu decyzji administracyjnej, obowiązek do niezwłocznego udzielenia wyjaśnień i wskazówek stronie, która odesłała otrzymaną decyzję, nie wyrażając zarazem niezadowolenia z rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 128 k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, iż odpisanie stronie przez organ I instancji dopiero w dniu upływu terminu do wniesienia odwołania, stanowi naruszenie powołanej zasady informowania stron, a zatem przyczynek do przywrócenia przez organ odwoławczy naruszonego terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, albo o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do zbadania, czy organ odwoławczy w sposób zasadny uznał, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
Przewidziana w art. 58 k.p.a. instytucja przywrócenia terminu ma w założeniu stwarzać możliwość odwrócenia negatywnych konsekwencji uchybienia przez stronę terminowi procesowemu. Uwzględnienie złożonego przez stronę wniosku może nastąpić przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek:
- - złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dokonania czynności, której uchybiono;
- - dochowania siedmiodniowego terminu złożenia wniosku;
- - wykazania braku winy w uchybieniu terminu.
Oceniając przez pryzmat tego przepisu rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należało stwierdzić, że kwestionowane orzeczenie odpowiada prawu.
Niewątpliwie uzasadnione jest stanowisko Sądu aprobujące pogląd, że sprawa, której przedmiotem jest niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygającą o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z tejże nieruchomości. Oba te postępowania, pomimo niewątpliwego związku normatywno – faktycznego (tożsamość nieruchomości, której dotyczą; tożsamość podmiotu inicjującego postępowanie; uzależnienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości od wcześniejszej decyzji ograniczającej prawo do nieruchomości), są odrębne w rozumieniu formalnoprawnym.
Należy jednak mieć na względzie fakt, iż tego rodzaju związek, zwłaszcza w sytuacji, gdy względem strony postępowania równolegle toczy się kilka postępowań w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości oraz związanych z nimi postępowań dotyczących zezwoleń na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może doprowadzić do stanu, w którym strona, w sposób nieświadomy, będzie pozostawała w przekonaniu, iż w konkretnej sprawie reprezentuje ją fachowy pełnomocnik pomimo, że w rzeczywistości tak nie jest.
Trafne są w tym kontekście spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji odnoszące się do braku winy w uchybieniu terminu. Skarżący, otrzymawszy korespondencję organu pierwszej instancji zawierającą decyzję, mógł bowiem, ze względu na liczne inne postępowania toczące się z jego udziałem, pozostawać w błędnym, acz usprawiedliwionym przekonaniu, że termin do wniesienia odwołania rozpocznie swój bieg w momencie otrzymania korespondencji przez jego pełnomocnika, który to pełnomocnik sporządzi odwołanie. Skarżący skierował w tym celu do organu pismo opatrzone datą [...] maja 2015 r. Z dniem [...] maja 2015 r. Starosta powziął informację, że skarżący pozostaje w błędzie co do udzielenia w przedmiotowej sprawie pełnomocnictwa. Organ miał więc możliwość poinformowania strony o tym, że w tej konkretnej sprawie pełnomocnictwa nie udzielono, a co za tym idzie bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się z dniem otrzymania przez stronę decyzji.
Działanie takie stanowiłoby wyraz realizacji zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. (zasady informowania). Tymczasem informacja o tym, że udzielone pełnomocnictwo nie obejmuje przedmiotowej sprawy została przez organ wysłana do strony dopiero w dniu [...] maja 2015 r. Takie działanie organu w sposób niewątpliwy godzi w zasadę zaufania obywatela do organu (art. 8 k.p.a.), gdyż organ w ten sposób w istocie pozorował jedynie działanie wypełniające dyrektywę wynikającą z art. 9 k.p.a. W konsekwencji niczym nieuzasadniona opieszałość organu pierwszej instancji zamknęła skarżącemu drogę do skutecznego zakwestionowania wydanej decyzji przez organ odwoławczy, co godzi w podstawowe prawo obywatela do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji – art. 78 Konstytucji RP.
W tym kontekście konstatacja Wojewody Wielkopolskiego, że w istocie odwołanie jest odformalizowanym środkiem prawnym uruchamiającym kontrolę instancyjną orzeczenia administracyjnego, a skarżący mógł wnieść je osobiście, jest nie do przyjęcia. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu organ odwoławczy skoncentrował się bowiem wyłącznie na próbie wykazania, iż strona działała w sposób lekkomyślny, całkowicie pomijając rolę organu pierwszej instancji w zaistnieniu uchybienia. Takie działanie, z punktu widzenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) jest niedopuszczalne, a tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wydane rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w znaczącej treści koncentrują się na spekulacjach organu co do tego, jak strona powinna się zachować i co ewentualnie powinna była uczynić, jako "doświadczony" uczestnik innych postępowań. Całkowicie natomiast z pola widzenia umknął fakt, iż to organ pierwszej instancji w istotny sposób przyczynił się do powstałego uchybienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez jego pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.