Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 lutego 2021 r., IV SA/Wr 475/20, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu wraz z odsetkami.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Ś., decyzję w sprawie uznania świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego A. K. (dalej: skarżąca) na dziecko, wypłaconego za okres od 1 maja 2016 r. do 29 grudnia 2017 r. w łącznej kwocie 27.181,30 zł, za nienależnie pobrane podlegające zwrotowi i zobowiązania strony do zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się także świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Kolegium podało, że sytuacja taka miała miejsce w przypadku skarżącej, albowiem decyzją z [...] grudnia 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2018 r. wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za w/w okres. Na mocy tych decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, uchylono decyzję przyznającą stronie świadczenie pielęgnacyjne i odmówiono prawa do tego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że w zaistniałej sytuacji organ I instancji obowiązany był wydać orzeczenie o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne i zażądać jego zwrotu, jako nienależnie pobranego wraz z odsetkami.
Ponadto, decyzja Kolegium z [...] grudnia 2018 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który oddalił skargę skarżącej (IV SA/Wr 121/19), zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od tego wyroku (I OSK 2425/19).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania, tj. art. 7 § 1, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81a k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę, niepełne rozpatrzenie dowodów zebranych w sprawie i rozstrzyganie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego na niekorzyść strony, które to wady postępowania doprowadziły do błędnego ustalenia, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie;
- - przepisu art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. przez błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że formalnie zgłosiła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jednak nigdy takiej działalności nie podjęła (nie osiągnęła z niej żadnych dochodów) i z dniem 29 grudnia 2017 r. wykreśliła się z tej ewidencji. Stwierdziła, że okoliczności te nie skutkowały w żaden sposób zmianą decyzji Kolegium z [...] grudnia 2018 r. Zauważyła, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją organy administracji wyraziły pogląd, że art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. przewiduje oczywisty skutek w postaci uznania, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w tym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Podała, że pogląd ten, będący skutkiem wykładni prawa materialnego, znajduje odzwierciedlenie w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, ale nie we wszystkich. Wywiodła, że wykładnia językowa, celowościowa i logiczna art. 30 u.ś.r. nie daje takich rezultatów, jak wspomniany wyżej, z następujących powodów.
Ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego" a nie "świadczenia nienależnego". Różnica językowa jest taka, że aby ustalić, iż świadczenie jest nienależne wystarczy rzeczywiście wskazać, że odpadła przyczyna, dla której je wypłacono a jest nią również i to, że zmieniono, czy uchylono decyzję na podstawie której świadczenie wypłacono. Natomiast, aby zabrać świadczenie, które się starającemu nie należy trzeba zbadać, jaka była jego świadomość co do spełnienia kryterium jego przyznania. Powyższa – zdaniem strony skarżącej – prawidłowa wykładnia poparta jest tezami wyroków WSA: w Gliwicach z 12 sierpnia 2020 r. (II SA/Gl 382/20), w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r. (II SA/Po 599/19) i w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r. (II SA/Bd 699/17). Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawej na korzyść strony, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku albo odebranie uprawnienia oraz że zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejednoznaczne przepisy nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Stwierdziła, że w sprawie naruszono te zasady interpretacji prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że jednym z przypadków pobrania nienależnie świadczeń rodzinnych jest określony w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. przypadek świadczenia rodzinnego przyznanego na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zatem w zaistniałej w sprawie sytuacji organ I instancji obowiązany był wydać orzeczenie o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne, w stosunku do świadczenia rodzinnego wypłaconego za wskazany okres oraz zażądać jego zwrotu jako nienależnie pobranego wraz z odsetkami za zwłokę oraz że orzeczenie to jest następstwem wcześniejszego rozstrzygnięcia Kolegium.
Sąd I instancji podkreślił, że ani w art. 30 ust. 1, ani w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., nie występuje przesłanka negatywnego zachowania się strony ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa powyżej, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. Regulacja zamieszczona w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest bowiem odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zasadnie organy nie badały, czy można skarżącej przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawę uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Każde świadczenie wypłacone w warunkach z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. trzeba bowiem traktować jako świadczenie nienależnie pobrane, zaś decyzja zapadła w okolicznościach opisanych w powołanym przepisie ma niejako charakter związany. Odmiennie wykładając ten przepis organ dopuściłby się jego naruszenia. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, uznano w sprawie, że przepisy u.ś.r. bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych pobranych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wznowienia postępowania.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub na podstawie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przytoczone w skardze orzeczenia innych sądów administracyjnych świadczą o tym, że nie istnieje jedyna wykładnia pojęcia "świadczenie pobrane nienależnie", a mechaniczne stosowane przepisu prowadzi do tego, że niejednoznaczne przepisy powodują negatywne konsekwencje dla obywateli. Zarzuty w tym zakresie nie zostały podane rozważaniu Sądu. W uchwale 7 sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSA i WSA2010 nr 3 poz.
39) wskazano, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ administracyjny ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 1 p.p.s.a., ponieważ brak tych elementów – nieprzyjęcie stanu faktycznego – pozbawia Sąd możliwości subsumcji do wzorca ustawowego. Dokonywanie oceny legalności nie może polegać na bezkrytycznym przyjmowaniu ustaleń z postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy są one kwestionowane przez strony postępowania. Organ administracji nie zaprzeczył twierdzeniom skarżącej, że pomimo formalnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nigdy jej nie podjęła oraz że nie osiągnęła z tego tytułu żadnych dochodów podtrzymując formalną przesłankę odmowy prawa do świadczeń za okres od 1 maja 2016 r. do 29 grudnia 2017 r. Stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sytuacji sporu pomiędzy stronami postępowania powinno zawierać odniesienia zarówno do argumentacji prezentowanych przez organ administracji jak i skarżącego i przez to wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznane są za prawidłowe a innej nie, co zostało wskazane w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie jeden zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc, że wadliwie uzasadnienie Sądu I instancji pozbawione jest odniesienia się do stanu faktycznego, albowiem Sąd I instancji nie odniósł się do kontrowersji związanej z tym, czy skarżąca istotnie wykonywała działalność gospodarczą. Tak postawiony zarzut nie jest skorelowany z przedmiotem postępowania i zastosowaną podstawą prawną. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jest obowiązany odnieść się do okoliczności faktycznych relewantnych dla zastosowania określonych przepisów prawa materialnego.
Sąd I instancji w sposób adekwatny przedstawił okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Mając na uwadze stanowisko skarżącej związane ze skutkami wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (które zostało przytoczone przez Sąd I instancji), w uzasadnieniu wyroku zasadnie zwrócono uwagę, że w obrocie pozostaje prawomocna decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania, którą uchylono decyzję dotychczasową i odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego. To w postępowaniu zakończonym tą decyzją badana była zasadność argumentów dotyczących braku faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, co dokumentują uzasadnienia wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych I i II instancji.
Natomiast w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji podstawą decyzji był art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Przesłanki uznania świadczenia z nienależnie pobrane określone w tym przepisie związane są wyłącznie z przypadkami usunięcia z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. W wyniku wznowienia postępowania w niniejszej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki nienależności, albowiem uchylono dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie rodzinne i odmówiono przyznania tego świadczenia.
Przepis nie wymaga, aby na tym etapie sprawy, po stronie beneficjenta świadczenia, istniała konieczność zamiaru wprowadzenia w błąd, nie jest także relewantne uzyskanie przez beneficjenta świadczenia jakichkolwiek pouczeń. Jakkolwiek trafna jest teza skargi kasacyjnej, że rozumienie świadczenia nienależnie pobranego nie jest jednorodne, to brak jest podstaw do przyjmowania, że poszczególne przesłanki stanowiące podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 1-5 u.ś.r. nie mają charakteru rozłącznego.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt.
- 2. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W pkt.
1. wyroku, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., postanowiono o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w komparycji wyroku Sądu I instancji, polegającej na wadliwym oznaczeniu numeru zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że numer decyzji organu II instancji to "[...]".