Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 205/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia pieniężnego za nienależne.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Wojewoda Łódzki opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2007 r., nr [...], którą uznano, że pobrany przez J. Ł. zasiłek dla bezrobotnych - za okresy od dnia 30 czerwca 1994 r. do dnia 31 grudnia 1994 r. oraz od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 3 maja 1995 r. – był świadczeniem nienależnym. Jednakże ze względu na fakt, że od dnia wypłaty zasiłku minęło ponad 12 lat, organ administracji odstąpił od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia z powodu przedawnienia roszczenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż J. Ł. w dniu [...] czerwca 1994 r. rejestrując się w Rejonowym Urzędzie Pracy Nr 1 w Łodzi nie był osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. z 1991r. Nr 106, poz.457 ze zm.), gdyż jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni użytkowej 2,27 ha przeliczeniowego podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników.
W ocenie organu odwoławczego, zasadnym było uznanie, że wypłacony skarżącemu zasiłek był świadczeniem nienależnym, skoro został on przyznany na podstawie nieprawdziwego oświadczenia. Skarżący rejestrując się jako osoba bezrobotna złożył bowiem oświadczenie, że zarówno on, jak i jego małżonka nie są właścicielami lub posiadaczami gospodarstwa rolnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Jednak organ za stosowne uznał, ażeby odstąpić od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia wobec upływu terminu przedawnienia roszczenia.
W odniesieniu do podniesionego przez J. Ł. zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy wskazał, że wskazane uchybienia zostały usunięte w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy. W konsekwencji skarżący uzyskał możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak również możliwość zgłoszenia nowych dowodów.
Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia, Wojewoda Łódzki podkreślił, że organy orzekające w sprawie uwzględniając upływ okresu dwunastu lat od wypłaty świadczenia, odstąpiły od żądania jego zwrotu. Jednakże sam fakt przedawnienia roszczenia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia, że wypłacone skarżącemu świadczenie było świadczeniem nienależnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji wykazały niczym nieuzasadnioną niekonsekwencję co do zdarzeń, mających miejsce ponad dziesięć lat wcześniej. Organ odwoławczy zamiast zastosować przedawnienie rozpoznał sprawę merytorycznie. Wielość proceduralnych uchybień popełnionych przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji powinna była spowodować jej uchylenie oraz wznowienie postępowania co do decyzji z dnia [...] września 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).
Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Strony bowiem były zgodne co do tego, że w dniu 29 czerwca 1994 r., tj. w dacie rejestrowania się przez skarżącego J. Ł. w Rejonowym Urzędzie Pracy Nr 1 w Łodzi, nie był on osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, "bezrobotnym jest osoba zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostająca bez pracy (...), zarejestrowana we właściwym dla miejsca zamieszkania rejonowym urzędzie pracy (...), jeżeli osoba ta ani jej małżonek nie jest właścicielem lub posiadaczem (...) gospodarstwa rolnego o powierzchni użytkowej powyżej 2 ha przeliczeniowych". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że skarżący w okresie od dnia 1 lutego 1994 r. do dnia 31 grudnia 1994 r. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytkowej 2,27 ha użytkowego i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Dlatego też nie mógł być uznany za bezrobotnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.
Sąd poza tym stwierdził, że zarówno pod rządem ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (art. 23 ust. 1), jak i ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.- art. 28 ust. 1), bezrobotny, który pobrał nienależne świadczenie zobowiązany był do jego zwrotu. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, za nienależne świadczenie uważa się świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.
Skarżący rejestrując się jako bezrobotny złożył nieprawdziwe oświadczenie, że ani on, ani jego małżonka nie posiadają gospodarstwa rolnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Organy administracji prawidłowo zatem uznały, że świadczenie wypłacone mu w okresie od dnia 30 czerwca 1994 r. do dnia 3 maja 1995 r. było świadczeniem nienależnym. Zdaniem Sądu, wobec przedawnienia roszczenia zasadnym było również (art. 28 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) odstąpienie przez organ od żądania zwrotu pobranego świadczenia.
Sąd zgodził się natomiast z zarzutem skarżącego dotyczącym przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organ pierwszej instancji bez jego udziału. Jednakże zarazem uznał, że powyższe naruszenie proceduralne nie miało wpływu na wynik sprawy, aczkolwiek zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. powinno być dokonane w sposób umożliwiający stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Nie każde jednak naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, aby pomiędzy brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji a treścią kwestionowanej decyzji zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Nawet gdyby skarżący wcześniej uzyskał informację o wszczęciu przeciwko niemu postępowania administracyjnego, to i tak nie mógłby uzyskać decyzji o innej treści niż decyzja zaskarżona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 1995 r., sygn. akt III SA 306/95, LEX Nr 27005).
Sąd przyjął jednocześnie, że powyższe uchybienie zostało konwalidowane przez organ drugiej instancji, ponieważ skarżący uzyskał możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym. Przed wydaniem zaś decyzji umożliwiono mu zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jak również pouczono go o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień.
Za błędny natomiast Sąd pierwszej instancji uznał podniesiony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia upływu terminu przedawnienia. Organy administracyjne rozpatrując niniejszą sprawę uwzględniły bowiem treść art. 28 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym, roszczenia powiatowego urzędu pracy z tytułu zasiłków ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia wypłaty. Organ pierwszej instancji mając na uwadze, że od dnia wypłaty skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych minęło ponad 12 lat odstąpił od żądania zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia.
Natomiast sam fakt przedawnienia roszczenia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia, że wypłacony skarżącemu zasiłek był jednak świadczeniem nienależnym. Przytoczony art. 28 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczy wyłącznie przedawnienia roszczeń o charakterze majątkowym. Przepisy tej ustawy, jak i poprzedzającej ją ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, nie przewidywały natomiast przedawnienia uprawnienia organu administracji do wydania decyzji stwierdzających pobranie nienależnego świadczenia.
W konkluzji uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 28 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowił samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych (por. wyrok SN z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III RN 20/00, OSNP 2001/12/403), co oznacza, iż organy administracyjne rozstrzygające niniejszą sprawę oraz stwierdzając, iż wypłacone J. Ł. świadczenie było świadczeniem nienależnym, nie były jednak zobowiązane do uprzedniego wzruszenia decyzji ostatecznych, na mocy których skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. Ł.. Zaskarżając powyższy wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazał: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, (...) "że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął fakt przedawnienia, po którym to okresie sprawa w ogóle nie powinna być rozpoznawana.(...) Jego zdaniem, pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji przedawnienia jest jaskrawym i istotnym naruszeniem prawa.(...) Sąd pierwszej instancji mylnie zinterpretował art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, stwierdzając, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Interpretacja taka jest błędna, dawałaby całkowitą dowolność w postępowaniu. Teza cyt. artykułu nie oznacza bowiem, iż zarzutów zawartych w skardze Sąd w ogóle nie powinien brać pod uwagę. Przepis artykułu powyższego powinien być interpretowany rozszerzająco, to jest, iż obok zarzutów i wniosków zgłoszonych w sprawie Sąd rozpoznaje inne okoliczności jej towarzyszące, które mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie."
"Pomimo przedawnienia, Sąd I instancji nieomal całkowicie skupił uwagę na merytorycznym rozpoznaniu sprawy i to w oparciu jedynie o dowody przedstawione przez pozwanego, o czym świadczy ok. 9/10 wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd marginalnie nawiązał do przedawnienia ograniczając się jedynie do tego, że wypłacone świadczenie z uwagi na przedawnienie nie ulega zwrotowi."
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący J. Ł. wskazał, że Sąd błędnie przyjął i ocenił tryb postępowania co do sposobu rozpoznania sprawy przez organy administracji, uznając, że rażące naruszenie przepisów K.p.a. "zostało konwalidowane" przez organ drugiej instancji. Jego zdaniem, takie stanowisko jest rażącym pogwałceniem istoty dwuinstancyjnego trybu postępowania, wyrażonej w przepisach K.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie może całkowicie przejmować funkcji przypisanych organowi pierwszej instancji.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł: "o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę, stwierdzając wyrokiem niewzruszalność decyzji wydanych [...] czerwca 1994 r. i [...] kwietnia 1995 r."
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Autor skargi kasacyjnej, mimo że powołał się w jej petitum na obie podstawy kasacyjne (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania), to jednak nie wskazał żadnego konkretnego przepisu, który, jego zdaniem, został naruszony. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że została ona oparta na zarzucie naruszenia art. 134 P.p.s.a.
W związku z tak ukształtowanym zarzutem należy stwierdzić, że art. 134 P.p.s.a. nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązek zajęcia się sprawą nie tylko w zakresie, w jakim domagała się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy, natomiast w ramach tego przedmiotu wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym nie ma decydującego znaczenia treść skargi, powołana w niej podstawa prawna oraz zgłoszone zarzuty i wnioski.
Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. przeprowadzona została z uwzględnieniem podniesionych przez skarżącego zarzutów co do sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak i zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego. Sąd ten dał temu wyraz w uzasadnieniu swego wyroku i niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, rozważył wszystkie zgłoszone przez niego zarzuty, a także dokonał ich oceny w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy. Podkreślić też trzeba, że przedmiotem sprawy był zwrot nienależnego świadczenia, jakim było pobranie przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych w okresach od dnia 30 czerwca 1994 r. do dnia 31 grudnia 1994 r. oraz od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 3 maja 1995 r., chociaż w tym czasie nie był osobą bezrobotną w rozumieniu ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, a więc ustawy obowiązującej w dacie dokonania rejestracji. Tylko ze względu na fakt, że od dnia wypłaty zasiłku minęło ponad 12 lat i doszło do przedawnienia roszczenia organ administracji odstąpił od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia.
Sąd po dokonaniu również kontroli samego przebiegu postępowania administracyjnego nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności trafnie uznał, że nie doszło do pogwałcenia przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro przedmiotowa sprawa była rozpoznawana i rozstrzygana zarówno przez organ pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Łodzi, jak i organ drugiej instancji – Wojewodę Łódzkiego. W rezultacie organy te przeprowadziły postępowanie w sposób umożliwiający wydanie niewadliwej decyzji. Stwierdzić należy, że brak prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji, jak to wykazał Sąd pierwszej instancji, nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem organ drugiej instancji zapewnił skarżącemu możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Nie bez znaczenia jest tu okoliczność, że zgromadzony i oceniony przez organ drugiej instancji materiał dowodowy, co do którego skarżący miał pełną możliwość wypowiedzenia się, był tożsamy z materiałem zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.
Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.